Vistos: los autos indicados en el epígrafe,

Resulta:

1.- La Sra. Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, Dra. Alicia Oliveira interpone acción de amparo ante el Juzgado Nacional en lo Civil N° 27, “contra lo dispuesto en los arts. 197 y 199 del Código Fiscal de la Ciudad de Buenos Aires (ley 150) que otorgan vigencia ultraactiva a las disposiciones contenidas en el art. 172 y 43 de la Ordenanza Fiscal (según texto ordenado por decreto n° 6137/91 y sus versiones consecutivas en razón de ser perjudiciales a los derechos de los contribuyentes y manifiestamente contrarias a lo dispuesto en los arts. 14, 17 y 31 de la Constitución Nacional y 10 y 51 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires”. Justifica la competencia de la Justicia Civil en lo dispuesto en la ley 24.588, la transitoria falta de constitución de los tribunales en lo contencioso-administrativo de la Ciudad y jurisprudencia de este Tribunal, por la cual él carece de competencia para entender, de manera originaria, en acciones de amparo.

El Juez Nacional en lo Civil, concordantemente con lo dictaminado por el Sr. Fiscal de 1° Instancia en lo Civil y Comercial, se declara incompetente para entender en la causa y dispone su remisión a este Tribunal considerando que “...más allá del nombre que se haya dado a la acción, lo cierto es que estamos en presencia de una pretensión de sentencia meramente declarativa de inconstitucionalidad, cuya competencia resulta originaria y exclusiva del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires (cfr. arts. 113 inc. 2 del Estauto Orgánico local y art. 26 inc. de la ley 7 de la C.B.A.)” (fs. 26/28).

El Fiscal General de la Ciudad coincide con el juez civil “acerca de que el verdadero significado de la acción interpuesta por la Defensoría del Pueblo es el de una acción directa de inconstitucionalidad de la ley 150”. Asimismo, postula la inadmisibilidad de la demanda por falta de legitimación de la actora ya que considera que “el objeto principal y exclusivo de la acción de amparo no puede ser la impugnación de una ley por considerarla inconstitucional, puesto que la competencia de la Defensoría del Pueblo está limitada a los actos lesivos provenientes de la administración” (fs. 33/34).

2.- El Tribunal al deliberar fijó las siguientes cuestiones a tratar en orden sucesivo en la sentencia:

Primera cuestión: ¿es competente el Tribunal para conocer de manera originaria en este caso?

Segunda cuestión: en caso afirmativo ¿es formalmente admisible la demanda?

Fundamentos

A la primera cuestión: ¿es competente el Tribunal para conocer de manera originaria en este caso?

Las juezas Ana María Conde y Alicia E.C. Ruiz y los jueces Guillermo Muñoz, José Osvaldo Casás y Julio B.J. Maier dijeron:

En lo que se refiere a su competencia para entender en la causa este Tribunal comparte lo dictaminado por el Fiscal General de la Ciudad, ya que resulta indudable que, más allá de la calificación escogida por el pretensor, la demanda iniciada tiene por único objeto la declaración abstracta de inconstitucionalidad de normas generales contenidas en el Código Tributario de la Ciudad (ley 150). No se está, entonces, en presencia de una “acción de amparo”, sino de una “acción de inconstitucionalidad” en los términos del inciso 2 del art. 113 de la CCBA.

A la segunda cuestión: en caso afirmativo ¿es formalmente admisible la demanda?

La jueza Ana M. Conde y los jueces José O. Casás y Guillermo A. Muñoz dijeron:

La demanda resulta formalmente inadmisible pues la Defensoría del Pueblo no resulta legitimada para cuestionar, en los términos del art. 113 inciso 2 de la CCBA, la validez de las leyes. Las razones al respecto, asumidas por el Fiscal General en su dictamen, fueron expresadas en la causa “Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. N° 18/99 SAO, resolución del dieciséis de septiembre de 1999, a cuyos términos cabe remitir en mérito a la brevedad.

La jueza Alicia E. C. Ruiz y el Juez Julio B.J. Maier dijeron:

El segundo aspecto de la cuestión planteada en la deliberación, gira alrededor de la facultad del Defensor del Pueblo para interponer esta demanda.

1. Como primera consideración, mientras no exista reglamentación del art. 113 inc. 2° de la Constitución de la Ciudad no pueden establecerse, por vía pretoriana, cortapisas a la legitimación.

Si se parte del supuesto de que todo habitante de la Ciudad está legitimado para presentar acciones declarativas de inconstitucionalidad, resultaría poco sensato negarle legitimación a la Defensora del Pueblo, porque ello no impediría que se presentara con idéntica acción invocando, ahora, su carácter de habitante de la ciudad. Provocar esta doble actuación, supondría un exceso ritual incompatible con la misión de garante que la Constitución le asigna al Tribunal Superior.

2. No se sigue del art. 137 de la CCBA, ni de los arts. 2 y 13 de la Ley N° 3 de la Ciudad, que la Defensora carezca de legitimación para presentar acciones declarativas de inconstitucionalidad. De acuerdo a la interpretación, que motiva esta disidencia, la Defensora del Pueblo carecería de legitimación para presentar acciones declarativas de inconstitucionalidad por dos motivos: a) porque tal facultad no le es expresamente reconocida en ninguna norma; y b) porque las obligaciones de contralor de la Defensoría del Pueblo se limitarían a la defensa y protección de los derechos humanos frente a los actos de la administración, y no frente a los actos de la Legislatura.

Estos argumentos resultan, sin embargo, insuficientes. En principio, la competencia de los órganos estatales no se limita a los casos de atribución expresa de un texto legal, sino que se admite pacíficamente la existencia de facultades “razonablemente implícitas” en el ordenamiento jurídico. Determinar la existencia de competencias razonablemente implícitas exige una lectura armónica de las disposiciones legales y constitucionales en juego. Al menos dos son los elementos a tener en cuenta para arribar a una conclusión fundada: el sentido de las atribuciones asignadas a la Defensoría del Pueblo, y la naturaleza de la acción declarativa de inconstitucionalidad prevista por el art. 113, inc. 2 de la Constitución de la Ciudad.

Con respecto a las funciones de la Defensoría, la Constitución y la Ley N° 3 dotan a esta institución de facultades destinadas a evitar la vulneración de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos o difusos tutelados por la Constitución Nacional, las leyes y la Constitución de la Ciudad. Puede inferirse, razonablemente, de esta atribución la facultad de impugnar una ley que confiera a la administración poderes vulneratorios de los derechos humanos de los habitantes de la ciudad. En el mismo sentido debe interpretarse la función asignada por el art. 137, párrafo final, CCBA: velar por la defensa y protección de los derechos y garantías de los habitantes frente a hechos, actos u omisiones de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de seguridad local.

3. Es oportuno recordar aquí que la acción declarativa de inconstitucionalidad prevista por el art. 113, inc. 2 de la CCBA tiene un carácter eminentemente preventivo, ya que está dirigida a expulsar definitivamente del orden jurídico local a toda norma en pugna con la Carta Fundamental de la Ciudad.

Si se considera conjuntamente la función de defensa y protección de los derechos humanos de los habitantes de la Ciudad, y el carácter preventivo de la acción, parece claro que ella es el mejor medio procesal para evitar la ocurrencia de actos particulares de violación de derechos humanos de los habitantes de la Ciudad, derivados de la aplicación de una ley que se estima inconstitucional. Esto es así porque permite aún antes de la aplicación de una ley, el examen de su compatibilidad con la Constitución de la Ciudad, con lo que no se requiere que se haya producido ninguna violación concreta.

Abonan esta tesis, además, evidentes razones de economía procesal. La evaluación de la adecuación de una ley a la CCBA y su eventual derogación si se declarara su inconstitucionalidad -dejando a salvo la facultad de insistencia de la Legislatura- supone la posibilidad de examinar por una vez, y con efecto general, la validez de una norma frente a la Constitución. Se evita así el dispendio jurisdiccional inútil que provocaría la posibilidad de alegación de inconstitucionalidad a través del sistema de control difuso, en tantos casos como aplicaciones de la norma se den. La Constitución de la Ciudad y la Ley N° 3 asignan además a la Defensoría la misión de defensa y protección aún de los “derechos e intereses individuales” (cfr. art. 137, párrafo 2 CCBA; art.2, Ley N° 3). Esto significa tanto como aceptar su legitimación para pedir la declaración de inconstitucionalidad para casos individuales.

Cabe señalar que la función de tutela de los derechos humanos se cumple de modo mucho más cabal previniendo: a) la repetición de planteos judiciales idénticos en cada caso particular por parte de la Defensoría; b) el dispendio jurisdiccional inútil; c) la consumación del daño; d) y la posibilidad de soluciones contradictorias en casos particulares, que podrían afectar el principio constitucional de igualdad ante la ley (art. 16 CN y art. 11 de la CCBA) y que culminarían eventualmente, por vía de recurso, en un pronunciamiento de esta Corte, bien que de efecto individual.

4. El reconocimiento de legitimación a la Defensoría del Pueblo para la presentación de las acciones del art.113, inc. 2 CCBA, alude al diseño institucional de poderes que el constituyente y el legislador local han concebido. Si la Constitución y la ley han otorgado “iniciativa legislativa” a la Defensoría (art. 137, párrafo tercero, CCBA; art. 13, inc. i, Ley N° 3), y la Ley N° 3 la ha facultado para “asistir a las comisiones y juntas de la Legislatura, en las cuestiones relativas a su incumbencia con voz pero sin derecho a voto” (art. 13, inc. m), esto no significa que sus atribuciones, se limiten al ejercicio de estas facultades expresamente conferidas. La ausencia de una autorización explícita no le veda interponer acciones declarativas de inconstitucionalidad, aún cuando tenga oportunidad de discutir el contenido de la ley en sede legislativa.

Todas las facultades y atribuciones que, tanto la Constitución como la Ley N° 3, otorgan a la Defensoría, están orientadas al cumplimiento de la función que caracteriza a este órgano: "...la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución, frente a actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios públicos..." (art. 137, segundo párrafo, CCBA). Luego, todas las facultades expresamente definidas (vg. el ejercicio de la iniciativa legislativa, o la participación de las reuniones de comisión de la Legislatura); y las otorgadas sin pormenorización (vg. el ejercicio de acciones judiciales, o la realización de toda acción conducente al mejor ejercicio de sus funciones) deben entenderse como distintos medios a su disposición, destinados al efectivo cumplimiento de su “misión” (art. 137, segundo párrafo, CCBA).

En otras palabras, la “misión” encomendada a la Defensoría requiere de los mecanismos jurídicos aptos para asegurar eficazmente la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos.

Tales mecanismos pueden ser directos e indirectos. Entre los primeros, se encuentran todos aquellos que permiten a la Defensoría del Pueblo atacar actos particulares de la Administración o normas generales que la Administración haya dictado y que, en cualquiera de los casos, vulneren, afecten, menoscaben o pongan en riesgo, de algún modo, derechos humanos, derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la CCBA.

A su vez, la posibilidad que tiene el Defensor del Pueblo de atacar, no ya actos particulares o normas generales emanadas de la Administración, sino, también, leyes que otorgan competencia o habilitan a la Administración para realizar actos que generen hechos u omisiones que afecten derechos humanos, individuales, intereses difusos o colectivos se ejercita a través de mecanismos indirectos como por ejemplo, las acciones declarativas de inconstitucionalidad. Es en este aspecto, es decir en los mecanismos indirectos, donde se ve con plenitud lo que puede denominarse derecho de función.

Una regla mínima de coherencia exige reconocer a la Defensoría del Pueblo, todas aquellas herramientas jurídicas aptas para la satisfacción plena del cometido que la CCBA y la ley le imponen. La interpretación sistémica de un orden jurídico obliga a hacer posible el control encomendado a un órgano, y no tornarlo irrealizable. De lo contrario, se corre el riesgo (por incoherencia y falta de visión sistémica) de que el propio orden jurídico impida aquello que al mismo tiempo consagra: v.gr. la existencia misma de un órgano de control.

El propio diseño institucional de la Ley N° 3 faculta a la Defensoría a actuar en sede administrativa, legislativa y judicial, señal inequívoca de que, lejos de limitar su actuación a un único ámbito, se le atribuye competencia suficiente para prevenir y evitar la consumación de afectaciones a los derechos humanos, desde la primera oportunidad que se le presente.

En esta línea de argumentación, y refiriendo lo dicho a la posibilidad de participación de la Defensoría en el trámite legislativo, la conclusión parece obvia: esta participación tiene razón -cuando se trate un proyecto de ley que pueda afectar los derechos humanos de los habitantes- en la necesidad de advertir a los miembros de la Legislatura de la posible inconstitucionalidad de la norma. Si tal proyecto no fuera aprobado, la participación de la Defensoría en el trámite legislativo habría revestido aquel carácter preventivo que veníamos señalando en nuestra argumentación. Si, por el contrario, la opinión de la Defensoría fuese estéril, y la ley inconstitucional fuera sancionada, resultaría a todas luces caprichoso decir que la labor de la Defensoría está agotada debido a que ya tuvo oportunidad de expresar su parecer ante la Legislatura. El cumplimiento de la “misión” de la Defensoría pasará entonces del ámbito legislativo -ante cuya instancia la labor finalizó por la aprobación de la ley- al ámbito judicial. La conclusión adquiere aún más peso por tratarse de una Legislatura unicameral, más permeable a las presiones públicas coyunturales.

Llegados a este punto del análisis cabe preguntarnos. ¿Cuál es el peligro implicado en el reconocimiento de la legitimación de la Defensoría del Pueblo con relación a la división de poderes?. Esta última es una forma de organización de las relaciones entre las instituciones del Estado que tiene como finalidad reducir los peligros del régimen de mayorías. Hay dos maneras aparentemente opuestas de lograr ese fin: hacer a las instituciones más independientes entre sí o hacerlas más dependientes las unas de las otras. La primer técnica es la separación de poderes y la segunda es el sistema de frenos y contrapesos (cfr. Jon Elster, “Régimen de mayorías y derechos individuales”, en De los derechos humanos, AAVV, Madrid, Trotta, 1998, pág. 181).

En un sistema de frenos y contrapesos las instituciones políticas se limitan entre sí, no sólo en el sentido débil de que cada una está circunscripta a su esfera de poder, sino en el sentido fuerte de que, aún dentro de sus esferas, no son omnipotentes. Existen frenos del régimen de mayorías tradicionalmente aceptados, como el bicameralismo y el veto del ejecutivo, pero aquí no se agota la enumeración. En la CCBA, en la cual el primer sistema está ausente, se refuerzan mecanismos alternativos de control, v.gr. las acciones declarativas de inconstitucionalidad. Una cuestión inherente a la operatividad de estas acciones se vincula a la mayor o menor amplitud en cuanto a quiénes están legitimados para interponerlas. El reconocimiento de legitimación a la Defensoría del Pueblo fortalece los mecanismos de frenos y contrapesos. Volviendo a la pregunta que nos formuláramos, es indudable que ese reconocimiento no pone en riesgo el principio de división de poderes y, más aún, contribuye a consolidar el Estado de Derecho en una democracia participativa.

5. Desde otra perspectiva, el reconocimiento de la legitimación de la Defensoría del Pueblo, en las acciones del art. 113 inc. 2 CCBA, adquiere significación político institucional.

Ya dijimos que la legitimación en acciones de este tipo es amplia y comprende a cualquier habitante de la ciudad, pero es indudable que cuando ellas son interpuestas por el Defensor, el hecho reviste trascendencia y una especial legitimidad política.

Mientras que la presentación de acciones de inconstitucionalidad por particulares puede generar -más allá de la legalidad del planteo- alguna suspicacia acerca de la existencia de motivaciones egoístas o interesadas, la actuación de la Defensoría del Pueblo supone el ejercicio de un mandato constitucional y legal. Por otro lado, en tanto que la responsabilidad política de un ciudadano, que inicia acciones de inconstitucionalidad, es nula, otra es la situación del Defensor en el desempeño de su mandato: ya cada vez que interpone acciones de las previstas en el art. 113, inc. 2 CCBA, pone en juego su responsabilidad y se expone a ser juzgado por los órganos competentes (v.gr. en caso de juicio político, o en caso de discusión acerca de la renovación de su mandato) o por la opinión pública.

En el mismo orden de ideas, en la medida en que los habitantes de la Ciudad visualicen en la Defensoría a un órgano capaz de excitar, adecuadamente, el control de constitucionalidad, tenderán a reducirse procesos análogos iniciados por actores particulares. Al mismo tiempo se reforzará el papel institucional de contralor del poder político, que la Constitución asigna a esa Defensoría, y es indudable que la consolidación del prestigio y fortaleza de las instituciones es un valor nada desdeñable en un sistema político tan joven como el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

6. En síntesis, reconocer la legitimación de la Defensoría del Pueblo para presentar acciones declarativas de inconstitucionalidad contra normas generales emanadas del órgano legislativo local, resulta el medio más idóneo para el cumplimiento de sus funciones, frente a posibles violaciones a los derechos humanos de los habitantes que deriven de la aplicación -presente o futura- de una ley inconstitucional. Este es el sentido relevante de la atribución de “legitimación procesal” (art. 137 CCBA, párrafo tercero), y de las facultades de “promover acciones (...) judiciales en todos los fueros, inclusive el federal” (art. 13 inc. h, Ley N° 3), y de “realizar toda otra acción conducente al mejor ejercicio de sus funciones” (art. 13 inc. o, Ley N° 3), que -como se observa- surge de la simple lectura de preceptos y disposiciones constitucionales y legales.

Por ello, respondemos afirmativamente a la pregunta planteada y nos limitamos a la cuestión de la legitimación del Defensor del Pueblo para interponer esta demanda, en atención a la decisión de la mayoría.

Como resultado de la votación que antecede y de conformidad con el dictamen del Ministerio Público Fiscal,

1°) Aceptar la atribución de competencia efectuada por el Juzgado Nacional en lo Civil n° 27.

2°) Declarar inadmisible la demanda planteada por la señora Defensora del Pueblo.

3°) Mandar se registre, se notifique y oportunamente se archive.