VISTO:

Los artículos N° 124 y 125 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,

la Ley N° 1903 texto conforme Ley N° 4891-, la Resolución FG 12/03 y el Protocolo

de Actuación de las Fuerzas de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas

dictado por el Ministerio de Seguridad de la Nación.

Y CONSIDERANNDO:

-I-

La Resolución FG 12/03, del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires, reglamentó las situaciones de cortes y obstrucción de las vías de

circulación, a la luz del Código Contravencional entonces vigente (art. 41). La norma

contenida en ese artículo fue replicada en el actual art. 78 del Código Contravencional

vigente (ley 1472), por lo que se continuaron aplicando los criterios allí establecidos,

tanto en lo relativo a la interpretación normativa como en el modo de actuación que le

compete a las fuerzas policiales.

El Ministerio de Seguridad de la Nación dictó el 17 de febrero de 2016, el "Protocolo de

Actuación de las Fuerzas de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas", en

cuyo artículo 2 invitó a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a

adecuarlo a sus respectivas legislaciones contravencionales y procesales,

estableciendo el momento de dar intervención a la Justicia.

-II-

Los cortes de vías de transporte automotor por particulares con la finalidad de

manifestar por peticiones, protestas o simples aclamaciones de aprobación o

reproche, contra autoridades o personas físicas o jurídicas públicas o privadas,

necesariamente entran en colisión con el derecho de terceros a circular libremente. Es

decir, en tales circunstancias el eventual ejercicio del derecho de peticionar o de

manifestarse públicamente se enfrenta con el derecho a desplazarse con libertad por

el territorio nacional.

Estas situaciones han sido naturalizadas, generando a lo largo del tiempo una suerte

de derecho adquirido a manifestarse mediante el corte de calles, sea con motivo de

verdaderas carencias de la Administración Pública respecto de sus obligaciones

centrales para la vida moderna (en la provisión de luz o agua, seguridad, etc.), que

afectan a ciudadanos sin mayor acceso a una representación institucional, o sea

respecto a un modo de generar presencia política por parte de agrupaciones que

eligen el corte de calles para llamar la atención general y es necesario que la cuestión

del derecho a la circulación recupere su sentido natural, es decir que las vías deben

estar prioritariamente libres para permitirla, por lo que es necesario que el Estado

asuma su rol conforme la legislación vigente.

Al respecto, en el ámbito Nacional, el art 194 del Código Penal sanciona a quienes

estorben o impidan el transporte y en el local, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la

conducta está prevista en el art. 78 del Código Contravencional.

Es decir, está aprehendida por dos tipos punitivos, uno penal y otro contravencional,

que se superponen, por lo que corresponde despejar cuál de las normas debe

aplicarse ante el corte u obstrucción de la vía pública. En punto a ello, cabe recordar

que es competencia del Congreso Nacional dictar las normas penales (art. 75 inc. 12

de la Constitución Nacional) y a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

les compete el dictado de las contravencionales (art. 75 inc. 30 y 129).

Como el ejercicio del poder de policía es local y no puede presumirse la incoherencia

del legislador, corresponde armonizar las leyes aparentemente en pugna y, en ese

aspecto, puede considerarse la existencia de cuestiones de grado que impliquen

aplicar en algunos casos la norma contravencional y en otros entender que se ha

excedido ese ámbito, para haberse incurrido en la prohibición emergente del art. 194.

Desde esa perspectiva, y por cuanto hace al poder de policía local reglamentar el uso

del espacio público, es posible afirmar que para que la contravención o el delito se

configuren deberá violarse la reglamentación que pudiera existir al respecto. En el

caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires surge la reglamentación de la referida

norma contravencional, en cuanto establece que para restarle tipicidad a la conducta

el corte de la vía pública deberá ser autorizado previamente por la autoridad local

competente.

Tal reglamentación pone al analista del caso, en primer lugar, frente a la necesidad de

verificar si el corte responde al ejercicio de un derecho constitucional, de peticionar

algo en particular o de expresarse simplemente (art. 14 de la Constitución Nacional),

de conocer si se solicitó previamente la pertinente autorización y si ésta fue concedida.

En punto a ello, al igual que en la citada Resolución 12/03, es necesario destacar que

el aviso previo es un requisito establecido para obtener el permiso pertinente y que el

silencio de la Administración no puede entenderse como autorización. Es decir, no

basta con el aviso porque, tratándose de una actividad en principio prohibida tanto por

el art. 78 de la ley contravencional como por el art. 194 del Código Penal, por la

afectación de otros derechos constitucionales y el orden general de la vida en

sociedad (art. 19 de la Constitución Nacional), es necesario que el Estado se expida

favorablemente a la petición para que se considere habilitado el corte. Y, como se

expuso, en caso de haberse dado instrucciones para su realización, la conducta no

será reprochable en la medida que se cumpla con el modo de manifestar establecido

por tal vía.

Respecto del aviso, deberá dirigirse al Poder Ejecutivo local, que detenta la facultad y

el deber de velar por el buen uso del espacio público.

-III-

Por lo tanto, es razonable el modo en que la cuestión fue abordada por el Protocolo

emanado del Ministerio de Seguridad de la Nación, cuando estableció una especie de

requisito de procedibilidad ante la interrupción inadecuada del tránsito, cual es la

intimación previa al cese y el establecimiento de canales de comunicación entre

quienes reclaman y los destinatarios del reclamo. Es decir, garantizar a los

manifestantes el éxito de su intención de ser escuchados y al mismo tiempo ponerlos

en conocimiento de la inconveniencia del modo elegido para expresar el reclamo,

intimando al cese de la conducta bajo apercibimiento de dar comienzo al

procedimiento penal.

Si bien es técnicamente discutible condicionar el ejercicio de la acción penal pública a

un procedimiento de esa naturaleza, cuando desde la perspectiva penal el hecho es

típico y debe cesar por ello la conducta de modo inmediato (art. 23, último párrafo, del

Código Penal), lo cierto es que desde una perspectiva conglobante resulta pertinente

conjugar la mera situación flagrante con los aspectos subjetivos que, ante la realidad

social vigente, es necesario evaluar antes de provocar enfrentamientos motivados en

distintas consideraciones de un mismo suceso a partir de diferentes enfoques sobre

los derechos en juego.

Entonces, parece adecuado recordar que situaciones como las que nos ocupan

implican concentrar antes de lo previsto análisis que normalmente deberían ser de

evaluación posterior. Me refiero al análisis de culpabilidad o el de los aspectos

subjetivos del tipo, según el caso, que regularmente aparecen en el proceso cuando el

imputado da razones de su conducta o cuando ésta puede ser evaluada en un

contexto más amplio que la mera constatación del hecho típico que inicialmente ocurre

al advertirse el delito.

En efecto, es muy difícil pretender que las fuerzas policiales o las autoridades

administrativas que las dirigen, que deben intervenir ante la manifestación de un hecho

delictivo, puedan tomar decisiones que son propias de un análisis de contexto que

será necesario demostrar en el curso del proceso para definir responsabilidades, razón

por la cual el recaudo de canalizar el reclamo y advertir sobre el carácter ilegal de la

marcha es un modo pertinente para encauzar la situación.

Desde tales perspectivas, es posible compatibilizar el Protocolo para marchas dictado

por el Ministerio de Seguridad de la Nación con la legislación local, como lo requiere

su art. 2, y por lo tanto corresponde replantear la Resolución 12/03 de Fiscalía

General, adecuándola a los criterios antes expuestos. previamente

-IV-

Por todo ello, de conformidad con normado en los arts. 14, 18, 19 y 28 de la

Constitución Nacional, 124 y 125 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires, 33 y 35 de la Ley 1903 y sus modificatorias, la resoluciones FG 12/03 y 216/15,

Establecer, como criterio general de actuación, en reemplazo de la resolución FG

12/03 de la Fiscalía General, para los casos de corte u obstrucción de la vía pública

con motivo de marchas, manifestaciones o peticiones ante la autoridad:

Art. 1. Establecer, respecto de los casos precedentemente señalados, la siguiente

interpretación:

a) La regla general es el de libertad de circulación en la vía pública y espacios

públicos.

b) La excepción contenida en el art. 78 del Código Contravencional respecto que el

ejercicio regular de los derechos constitucionales no con constituye contravención, se

refiere a los derechos de reunión y de peticionar a las autoridades, previstos en el art.

14 de la Constitución Nacional.

c) El ejercicio de los derechos constitucionales de reunión y de peticionar a las

autoridades no justifica conductas abusivas que afecten derechos de terceros. Debe

entenderse que no hay derecho constitucional o legal al "Corte de Vías de

Circulación", salvo que ello sea consecuencia natural de la cantidad de concurrentes.

d) El ejercicio de los derechos constitucionales de reunión y de peticionar a las

autoridades no ampara las conductas contravencionales - como las previstas en los

artículos 51 (pelea), 52 (hostigamiento o maltrato), 57 (obstaculizar el ingreso o

salida), 85 (portación de armas no convencionales), 65 (discriminación) 69, 70 (afectar

o alterar servicios o señales públicas), y 80 (ensuciar bienes) del Código

Contravencional - o penales en que puedan incurrir individual o colectivamente los

manifestantes.

e) Cuando en los actos de protesta o manifestación se utilicen vehículos u otras cosas

para obstruir la circulación del tránsito, las fuerzas policiales y/o las autoridades de

tránsito intimaran a su retiro y/o dispondrán su estacionamiento evitando el

entorpecimiento del tránsito, frente a la negativa de cumplimiento de la intimación y en

caso de no acatarse la intimación ejercerán la coacción directa consistente en el

secuestro, inmovilización y depósito de los vehículos o cosas en lugares que no

supongan peligros para los derechos o bienes de terceras personas, con inmediato

aviso a el/la Fiscal en turno.

Art. 2. Los integrantes del Ministerio Público Fiscal deberán considerar cumplido el

requisito legal de "dar aviso" que se refiere el art. 78 del Código Contravencional,

cuando hubiera sido dirigido al Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires, mediante noticia fehaciente y en tiempo oportuno, que permita decidir sobre

como instrumentar en cada caso concreto un dispositivo alternativo de circulación y

seguridad del tránsito, en los términos y con el alcance previsto en la legislación de

tránsito vigente.

Art. 3. La autoridad de prevención deberá intervenir de oficio y sin indicación

específica previa de autoridad judicial alguna ante la obstrucción total o parcial de la

vía pública y, conforme las circunstancias del caso, se dará intervención al Ministerio

Público Fiscal competente para entender en la presunta comisión de las conductas

previstas en el art. 194 del Código Penal o en el art. 78 del Código Contravencional.

Art. 4. Como consecuencia de lo expuesto en el artículo precedente, las facultades

propias de prevención, conforme la normativa vigente, serán ejercidas por la fuerzas

policiales sin necesidad de consulta previa o autorización por parte de este Ministerio

Público Fiscal, sin perjuicio de la inmediata consulta que deberá efectuarse a los

Fiscales de Primera Instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas con

posterioridad a la intervención.

Art. 5. En los casos en que se produzca una concentración de personas en la vía

pública para efectuar petición o reclamo, con o sin aviso previo, la autoridad policial

procederá a promover una instancia de negociación con la representación de los

manifestantes a fin de dar curso a sus reclamos, de lo cual se dejará constancia en

acta que se agregará a las actuaciones correspondientes, y canalizará la

manifestación dentro de los espacios adecuados a la cantidad de personas

concentradas y a la naturaleza del acto (marcha o concentración en lugar

determinado), dando prioridad a la libertad de circulación, sin perjuicio de las directivas

que pudiera impartir el Fiscal competente cuando se le de intervención en los términos

del artículo que antecede.

Art. 6. En caso de manifestaciones o concentraciones con escasa concurrencia de

personas, los organismos de seguridad deberán derivarlas a sitios donde no afecten la

circulación vehicular, acordonar el espacio utilizado por los manifestantes y cuando

fuera posible la derivación, además del cordón, liberar el espacio mínimo y necesario

para la circulación de los demás ciudadanos.

Art. 7. Cuando la autoridad competente hubiera autorizado, organizado y comunicado

a los manifestantes el operativo de contención razonable que garantice el derecho a

manifestarse, las posteriores desobediencias en que puedan incurrir los concurrentes

autorizan la instrucción y labrado de las actuaciones contravencionales o penales que

correspondan.

Art. 8. Cuando los manifestantes no hayan dado aviso previo fehaciente a la autoridad

competente y/o cuando se haya ejercido abusivamente el derecho invocado y/o

cuando a criterio del Fiscal no resulta manifiesto el ejercicio de un derecho

constitucional, la fuerza policial formalizará de oficio procedimiento pertinente con la

adopción de las medidas cautelares que correspondan respecto de los autores

identificados, sin perjuicio de labrarse las correspondientes actuaciones para identificar

a los restantes.

Regístrese, publíquese en el Boletín Oficial y en la página web del Ministerio Público

Fiscal, comuníquese con copia de la presente a la Legislatura, al Sr. Defensor

General, al Asesor General, al Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires, al Consejo de la Magistratura, a la Presidencia de la Cámara de Apelaciones en

lo Penal, Contravencional y Faltas solicitando que la ponga en conocimiento a los/las

Jueces, Fiscales del Fuero, al Ministerio de Seguridad de la Nación. También a las

Policía Federal Argentina, Policía Metropolitana, Gendarmería Nacional, Prefectura

Naval Argentina y Policía Aeronáutica, a quienes se le solicitará se publique en la

orden del día. Cumplido que sea, archívese. Cevasco