Vistos: los autos indicados en el epígrafe,

Antecedentes:

1. El señor Juan Carlos Bill promueve acción declarativa de inconstitucionalidad, con encuadre en el art. 113 inc. 2° de la CCBA, contra los arts. 20 de la Ley Orgánica de Tránsito n° 24.449 y 20 inc. 6 del Decreto Reglamentario n° 779/95 (fs. 47).

Tacha de inconstitucionales los preceptos indicados, entre otros fundamentos, por encontrarse vulnerados normas y principios constitucionales tales como el de reserva legal, el derecho de trabajar, al pleno desarrollo de las personas, la finalidad de las penas, establecidos tanto por la Constitución Nacional como por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y por la Convención Americana de Derechos Humanos. Advierte, también, que el art. 20 de la ley n° 24.449 resulta inconstitucional al otorgar al Poder Ejecutivo facultades ilimitadas de reglamentación, y que la norma del art. 20 inc. 6 del decreto reglamentario 779/95 repugna preceptos constitucionales federales y locales pues, a través de ésta, el poder administrador ejerce facultades legislativas (fs. 48/51).

El actor considera que las normas impugnadas deben ser consideradas, en lo que aquí se cuestiona, como “locales” aunque dictadas por autoridades nacionales, pues el establecimiento de los requisitos para obtener la habilitación como conductor profesional en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -previstos en las disposiciones cuestionadas- forma parte de sus facultades de legislación (fs. 52/53)

2. En su dictamen el señor Fiscal General se expide por la admisibilidad de la acción y por la competencia del Tribunal por considerar que tanto la ley como el decreto continúan rigiendo en el ámbito local al no haber derogado ni modificado las normas la Legislatura de la Ciudad (fs. 62).

Fundamentos:

El juez Guillermo A. Muñoz dijo:

I. El derecho a la protección judicial efectiva debe ejercerse respetando los presupuestos, requisitos y límites que la Constitución y las leyes fijan para la admisibilidad de las acciones y recursos en ellas previstos.-

En lo que atañe a la acción directa de inconstitucionalidad, ni las partes, ni los jueces están facultados para determinar libremente los supuestos en los cuales procede, limitando o ampliando a su antojo las exigencias materiales y formales que condicionan su admisión y trámite.-

Examinar de oficio el cumplimiento de esos requisitos evita la tramitación de un proceso cuando la pretensión que en él se actúa es manifiestamente inadmisible. Máxime, tratándose de una acción novísima en el ámbito de la Ciudad, cuyos alcances deben ser articulados en función de lo dispuesto por la Constitución Nacional y de las otras vías previstas por el ordenamiento jurídico local.-

Contrariamente a lo que una visión superficial puede indicar, el oportuno pronunciamiento sobre esta cuestión contribuye a la protección judicial efectiva de los derechos que el señor Bill considera afectados, posibilitando su ejercicio dentro de los plazos fijados por la legislación vigente, ante los jueces competentes para decidir la cuestión.-

II. En el caso, el juicio de admisibilidad se circunscribe a elucidar si el art. 113 inc. 2 de la CCBA faculta a este Tribunal para declarar la inconstitucionalidad con efectos derogatorios de una ley del Congreso de la Nación y en caso afirmativo, la de la reglamentación efectuada por el Poder Ejecutivo Nacional. Vale decir, si se cumplen los presupuestos procesales que lo facultan a decidir, en forma originaria y exclusiva, la cuestión de fondo planteada (James Goldschmidt, “Teoría General del Proceso”, Ed. Labor S.A., Barcelona, 1936).-

La respuesta a este interrogante trae a un primer plano el problema de los espacios constitucionales en un régimen federal.-

El control constitucional de las leyes de la Nación está a cargo de todos los jueces que deban resolver una causa o caso cuando, para hacerlo, tengan que aplicar una ley que está en colisión con la Constitución Nacional.-

Consecuentemente, sólo puede ser encauzado a través del control difuso, con efectos limitados al caso. Este es el sistema admitido por la Constitución Nacional. Que la competencia para su juzgamiento sea local no modifica la cuestión.-

Teniendo en cuenta esos espacios constitucionales la CCBA delimitó la competencia de los jueces y el sistema de acciones en función de las autoridades de las cuales emanan las normas cuestionadas.-

Según el art. 106 cualquier juez de la Ciudad está facultado para efectuar el control difuso de constitucionalidad en todas las causas que versen sobre puntos regidos por los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales.-

Por su parte, el art. 113 inc. 2, sólo asigna a este Tribunal competencia originaria y exclusiva en las acciones directas de inconstitucionalidad contra normas emanadas de las autoridades de la Ciudad. A lo cual agrega que, tratándose de una ley, la decisión tendrá efectos derogatorios si la Legislatura no la ratifica dentro de los tres meses. Al incorporar este requisito, corrobora que se trata de una acción que excluye de su ámbito de aplicación a las normas nacionales pues ni este Tribunal podría requerir al Congreso de la Nación la intervención posterior que ella prevé, ni éste está habilitado para concretar ratificación alguna.-

La simple correlación de estos dos artículos revela que cuando la fuente productora de las normas impugnadas es una autoridad nacional su constitucionalidad sólo puede cuestionarse a través del control difuso.-

Admitir, como pretende el actor, que esta acción con efectos derogatorios se extienda al control de las leyes nacionales porque el Congreso actuó, total o parcialmente, como legislador local; o porque son aplicables en la esfera local -como sostiene el Sr. Fiscal General- fisura el sistema federal y desorbita un mecanismo procesal sólo previsto para cuestionar las normas dictadas por las autoridades de la Ciudad.-

III. Si la cuestión se enfoca desde el punto de vista de las relaciones entre los poderes locales, la solución es idéntica.-

La decisión de ir revisando las políticas que trasuntan las normas anteriores a su instalación como Poder Legislativo de la Ciudad compete esencialmente a la Legislatura.-

El planteo de la demanda -con el que coincide el Sr. Fiscal General- según el cual este Tribunal está facultado para dictar fallos que deroguen leyes del Congreso de la Nación y que la Legislatura de la Ciudad puede ser compelida a ratificarlas o no, implica alterar el procedimiento de sanción de las leyes. En efecto, acicateada por una sentencia con efectos derogatorios, la Legislatura se vería obligada a tratar en el exiguo y perentorio plazo de tres meses normas que no tuvieron su origen en los sujetos previstos por el art. 85 de la CCBA y que tampoco fueron objeto de debate parlamentario.-

En suma, resulta válido que la Constitución de la Ciudad creara un régimen de control parcialmente concentrado para la impugnación de las normas que emanan de sus autoridades. No lo es, en cambio, que ese régimen se pretenda extender a las normas nacionales alterando el sistema adoptado por la Constitución Nacional.-

IV. El problema aquí planteado no es nuevo. Tampoco lo es la solución que propicio.-

Es sabido que en el ámbito de nuestro derecho público provincial algunas constituciones locales establecen, con diferencia de matices, la acción directa de inconstitucionalidad con efectos derogatorios.-

Al fijar el alcance de esos preceptos la doctrina consideró que “el efecto derogatorio que las constituciones provinciales atribuyen a la declaración judicial de inconstitucionalidad pronunciada en sede local se limita exclusivamente a las normas provinciales, y no se proyecta a las emanadas del gobierno federal. Lo contrario sería aceptar que la Constituciones provinciales puedan alterar o distorsionar la estructura integral de la federación tal como ha sido establecida por la Constitución federal” (Germán J. Bidart Campos, “La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional”, Ed. Ediar, 1987). En igual sentido se sostuvo que la acción de inconstitucionalidad “sirve para atacar leyes, decretos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones, etc. emanados de autoridades locales, por ser contrarios a la constitución provincial o nacional. Pero debe quedar claro que esta demanda no permite atacar, ante el Superior Tribunal Local actos emanados de funcionarios del poder federal ni de otras provincias” (Aída Rosa Kemelmajer de Carlucci, “Atribuciones de los superiores tribunales de provincia” en la obra colectiva “Derecho Público Provincial” T. II, Ed. De Palma, Mendoza 1991).-

No es casual, por lo tanto, que el constituyente acotara la acción directa de inconstitucionalidad a las normas emanadas de las autoridades de la Ciudad, y atribuyera el control de las restantes a todos los jueces.-

Algo similar ocurre en los países que adoptaron el régimen federal, tanto en los que eligieron un control concentrado de inconstitucionalidad como en los que optaron por un sistema mixto como el previsto en nuestra Constitución local.-

En Alemania, por ejemplo, “objeto posible de control constitucional por los tribunales constitucionales del Land pueden ser únicamente actos de los poderes públicos del Land, actuaciones de los órganos de Land” (Wolfgang Heyde, en la obra colectiva “Manual de derecho Constitucional”, Ed. Marcial Pons, Madrid 1996).-

En la República Federativa de Brasil a pesar de que en el ámbito federal se adoptó el sistema mixto -que no es nuestro caso- los tribunales superiores de cada estado no pueden enjuiciar a través de la acción directa, la inconstitucionalidad de una norma federal. Ellas sólo pueden ser objeto de control constitucional por los jueces locales en casos concretos y través del método difuso (José Alfonso da Silva, “O controle de constitucionalidade das leis un Brasil”, en la obra colectiva “La jurisdicción constitucional en Iberoamérica”, Dickinson SL, Madrid 1997).-

Aún en algunos países que no poseen régimen federal y en los cuales el control de constitucionalidad es exclusivamente concentrado, como España, los únicos casos en que se quiebra el monopolio del control atribuido al tribunal constitucional es el de las normas preconstitucionales, ya que ellas pueden ser inaplicadas por cualquier juez (Francisco Rubio Llorente y Javier Jiménez campos, “Estudios sobre jurisdicción constitucional”, Mac Graw-Hill, España, 1998; Manuel Pulido Quecedo, “La Ley Orgánica del tribunal Constitucional - Anotada con jurisprudencia”, Civitas, España 1995).-

V. Los magistrados locales tienen expresamente atribuida la facultad de declarar la inconstitucionalidad de las reglas generales aplicables a los asuntos que deban resolver cualquiera sea su origen. No se advierte, entonces, una situación de privación de justicia que enfrente al tribunal con un dilema constitucional de difícil resolución: la necesidad sistémica y axiológica de extender su competencia fuera de la letra y el espíritu de la Constitución para asumir el conocimiento directo de un caso en el que se cuestionan normas nacionales, o dejar al ciudadano indefenso.-

La decisión que propicio no coloca al accionante en tal situación pues puede plantear su pretensión ante los jueces a cargo del control difuso de constitucionalidad ante los cuales, en caso de asistirle razón, podrá obtener una amplia y completa satisfacción al derecho reclamado en este juicio.-

Por las razones expuestas, voto porque se declare inadmisible la demanda.-

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. Que adhiere en todos sus términos al voto precedente del Dr. Guillermo Andrés Muñoz haciendo suyos los fundamentos allí vertidos, pasando a formular, con carácter complementario, las reflexiones que siguen:

2. La letra precisa de los artículos 106 y 113, inciso 2° de la C.C.B.A., impide tratar como un único supuesto:

los que habilitan al Poder Judicial local -esto es a todos sus Jueces, en sus distintos fueros e instancias- al "conocimiento y decisión de todas las causas" y al cometido constitucional de control difuso de la supremacía del Estatuto Fundamental Federal y Local en los casos "que versen sobre puntos regidos por ... los convenios que celebre la Ciudad; por los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales, ..." (art. 106 C.C.B.A.), y

el asignado a este Tribunal en materia de control concentrado y con efecto erga omnes sobre "la validez de leyes, decretos y cualquier otra norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad, contrarias a la Constitución Nacional o a esta Constitución" (art. 113, inc. 2 C.C.B.A. - el destacado en negrita en los puntos a. y b. no obra en el texto original).

Es menester, por tanto, tener presente que la Constitución de la Ciudad, además de ubicarse en el vértice supremo del ordenamiento jurídico local, ha definido un nuevo sistema de fuentes del Derecho, diseñado el principio de jerarquía normativa, brindando un tratamiento singular a los reglamentos generales (autónomos, de ejecución, delegados y de necesidad y urgencia), y asignando competencias de normación, con diverso alcance, a la tríada clásica de poderes, cuanto a diversos órganos que son un desprendimiento de los mismos. Así entonces, resulta razonable anticipar que la innovación en cuanto al control concentrado de constitucionalidad que incorpora el art. 113, inc. 2° de la C.C.B.A., en una interpretación sistemática como lo recomienda la adecuada hermeneútica de una Ley Suprema (Fallos: 167:121; 181:343; 194:371, entre muchos otros), debe entenderse operativa sólo respecto a las normas de carácter general emanadas de las autoridades de la Ciudad, entendiendo por tales a las instituidas por dicha Carta Política. Tal criterio se ve confirmado por la regla desarrollada por el catedrático Segundo V. Linares Quintana, conforme a la cual "La Constitución debe interpretarse como un conjunto armónico, en el cual el significado de cada parte debe determinarse en armonía con las partes restantes; ninguna disposición debe ser considerada aisladamente y siempre debe preferirse la interpretación que armonice y no la que coloque en pugna las distintas cláusulas de la Ley Suprema" (v. "Reglas para la interpretación constitucional según la doctrina y la jurisprudencia", p. 84, Plus Ultra, Buenos Aires, 1988).

3. A su vez, asignar a esta Magistratura -ausente de representación popular y en principio vitalicia para sus miembros, nota esta última diferente a la que caracteriza a los tribunales constitucionales europeos- la plenipotencia, prácticamente en monopolio, para expurgar del vasto ordenamiento jurídico local heredado (bloque de legalidad a que alude el art. 5° de la Ley Nacional N° 24.588), vía legislador negativo y con fuerza de cosa juzgada, todas las inconstitucionalidades sobrevinientes al dictado de la Carta Magna local, importa exorbitar la competencia que le ha sido deferida a través de un instituto novel en nuestro derecho -la acción declarativa de inconstitucionalidad-, inexistente en el orden federal y en la tradición del derecho público que ha servido de fuente al diseño institucional de la República, con grave peligro de alterar el equilibrio entre las distintas ramas del gobierno.

4. Valga advertir, a mayor abundamiento, que a diferencia de lo que ocurre en los ordenamientos jurídicos provinciales que han receptado el control constitucional concentrado y con efecto erga omnes, que en este ámbito jurisdiccional se comprueba una particularidad ausente en las provincias en punto al sistema jurídico recibido. Así, en nuestro caso, hasta la instalación de la autonomía de la Ciudad correspondía al Congreso Federal "Ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nación" (texto anterior según redacción del art. 67, inc. 27 de la Constitución Nacional), más allá de las habilitaciones efectuadas a favor del Concejo Deliberante a resultas de lo prescripto por la Ley Nacional N° 19.987.

5. Por tanto, y habida cuenta que ciertas leyes nacionales han revestido el triple o doble carácter como normas de derecho común, de derecho local y de derecho federal (v., entre otros precedentes, considerandos 1° y 2° de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del 22 de diciembre de 1960, causa "Pedro Oberti v. Santiago Panziraghi", Fallos: 248:181), el admitir el andamiento de un control concentrado, vía acción declarativa de inconstitucionalidad con efectos derogatorios sobre una norma aplicable en la Ciudad de Buenos Aires pero emanada del Congreso de la Nación, importaría trasvasar los límites que la Constitución ha fijado a los poderes de los estados miembros respecto de las instituciones, instrumentos y reglas jurídicas propias de la Federación, concebidas con el objeto de "constituir la unión nacional", tal cual lo declama nuestra Ley Fundamental a partir de su Preámbulo. A tal respecto, "la Constitución ha querido hacer un solo país para un solo pueblo ... (para lo que) ha fundado una unión indestructible pero de Estados indestructibles" (v. C.S.J.N. in re: "Bressani, Carlos H. y Otros c. La Provincia de Mendoza, Inconstitucionalidad de leyes y devolución de dinero", sentencia del 2 de junio de 1997, Fallos: 178:9).

6. Sin perjuicio de la continuidad jurídica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como sucesora de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y del Estado Nacional en las competencias, poderes y atribuciones que se le transfieren por los artículos 129 y concordantes de la Constitución nacional y de la ley de garantías de los intereses del Estado Federal (art. 7° C.C.B.A. y art. 5° de la Ley N° 24.588), no se ha producido en la especie una subrogación orgánica que permita entender que el actual Jefe de Gobierno reemplaza al Departamento Ejecutivo de Ley N° 19.987, o que la nueva Legislatura haya venido a sustituir al Concejo Deliberante (cuyo cese definitivo, a partir del 9 de diciembre de 1997, fuera decretado por la Ordenanza N° 52.386) y, en particular, al Congreso de la Nación en tanto éste desempeñaba el rol de legislador local, con lo cual también se malogra la posibilidad de insistencia o ratificación con mayoría calificada por parte de la Legislatura frente al dictado de una sentencia de inconstitucionalidad decretada por el Tribunal Superior de Justicia en el marco de una acción declarativa (art. 113, inc. 2° C.C.B.A.), instancia parlamentaria, ésta, en la que radica hoy la "voluntad general" de los vecinos de la Ciudad.

7. Guía hermeneútica segura para arribar a la solución que se propone, por el abolengo histórico que nos brinda la prosapia del precedente, es la que puede hallarse a partir de lo dispuesto en el art. 24 de la Constitución Nacional. Por tal dispositivo, previéndose las inconstitucionalidades sobrevinientes que se suscitarían como consecuencia del dictado de la Carta Política de 1856, que organizaba institucionalmente a la República, se dispuso en el Capítulo de "Declaraciones, Derechos y Garantías" -Parte Dogmática, o Estatuto Constitucional de la Libertad, y no en la Parte Orgánica, dentro del catálogo de atribuciones del Parlamento en el entonces art. 64-, que el Congreso debía asumir la tarea de promover la reforma de la entonces legislación vigente en todos sus ramos para adecuarla a la Carta Magna que se había alumbrado, lo que importaba asumir la premisa de que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes (art. 22 de la Constitución Nacional), ya que era a los diputados y senadores a quienes les cabría el cometido y el deber de legislar, tanto en la faz positiva como en la negativa, cribando del ordenamiento jurídico las disposiciones en pugna con la Ley de las Leyes. Ello se explicíta, incluso en forma más precisa, a resultas de la reforma constitucional de 1949, por la cual se sustituyó el dispositivo bajo comentario, mientras que por el nuevo art. 16 se disponía: "El Congreso promoverá la reforma de la actual legislación de todos sus ramos, con el fin de adaptarla a esta Constitución" (el destacado no obra en el texto original), lo que cobra relevancia frente a un ordenamiento en el cual se reconocía a la doctrina resultante de los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación fuerza vinculante obligatoria para los jueces y tribunales nacionales y provinciales inferiores, incluso actuando como Tribunal de Casación en la interpretación e inteligencia de los códigos de fondo (art. 95 de dicho Estatuto Supremo).

8. Es preciso tener en cuenta el rol prevalente de los órganos depositarios de la "voluntad general" (esto dicho en la significación rousseauniana) en la función legislativa -y por ende en la adecuación del derecho vigente a los requerimientos constitucionales y a las necesidades de los nuevos tiempos-. Así se explica la afirmación temprana contenida en el dictum del Chief Justice Morrison R. Waite, quien dando la opinión de la Corte de los Estados Unidos de América en el fallo recaído en la causa "Munn v. Illinois", puso de relieve que: "Para la protección contra los abusos de la Legislatura, el pueblo debe recurrir a las urnas y no a los tribunales" 94 U.S., 113 (1877), ya que ella no era un puerto donde se pudiera encontrar refugio contra todo acto que emanara de una legislación inoportuna u opresiva. Aserto sobre el cual volviera en forma reiterada el Tribunal cimero del país del Norte, entre otras en las causas: "Newport "Northen Securities Co. v. United States" 193 U.S., 197 (1904) y "Red. "c" Oil Co. v. Board of Agriculture" (222 U.S., 38 (1912), lo cual se conjuga con la doctrina de nuestro Máximo Tribunal a tenor de la cual la declaración de inconstitucionalidad de una ley es un acto de suma gravedad institucional que impone a la Corte la mayor mesura al ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, mostrándose tan celosa en el uso de sus facultades, cuanto en el respeto que la Ley Fundamental asigna, con carácter privativo, a los otros poderes (Fallos. 302:457, 484; 303:625; 304:849, 1069, entre muchos otros), por lo cual se convierte en la ratio final del orden jurídico (Fallos: 311:395; 312:122, 345, 1437, 1681, entre muchos más).

9. Sin declinar la atribución que tiene y el deber en que se halla esta Magistratura Judicial de preservar la supremacía constitucional en todas las causas en que se encuentre regularmente habilitada su competencia originaria o apelada para resolver, valga indicar que la solución que se propicia no importa menoscabo alguno al acceso a la jurisdicción o a la "tutela judicial efectiva" de los derechos y libertades, ampliamente reconocidos por los estatutos fundamentales nacional y local, cuanto por los tratados internacionales sobre derechos humanos elevados al más alto rango, en tanto no se malogra para el recurrente la posibilidad de efectuar sus articulaciones y tachas de inconstitucionalidad por otra vía, cual es la del control constitucional difuso, a cargo de todos los jueces de la Ciudad Autónoma y, en la etapa de transición institucional actual hasta la instalación definitiva y regular de todas sus instancias y fueros, en forma residual y transitoria, por aquellos magistrados a los cuales históricamente se les ha deferido la competencia en causas en las que era parte este ente público territorial de la República.

10. Téngase en cuenta que la tutela judicial efectiva tal cual lo definiera el Tribunal Constitucional Español en su sentencia N° 26/1983, dictada el 13 de abril de 1983, comprende tres derechos: al libre acceso a los jueces y tribunales; a obtener un fallo; y a la ejecución del mismo (v. Jurisprudencia Constitucional, Tomo Quinto, ps. 280 y ss., Boletín Oficial del Estado, Tribunal Constitucional, Secretaría General, Madrid y Javier Pérez Royo: "Curso de Derecho Constitucional", 2ª edición, ps. 309 y ss., Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid, 1995), ninguno de los cuales se ve comprometido en el sub examine. Valga agregar que tampoco se configuran en la especie los extremos tenidos en vista por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso "Airey", sentencia del 9 de octubre de 1979, en el que se descalificó el procedimiento fijado por Irlanda para resolver ciertas cuestiones de familia ante un determinado tribunal en atención a la complejidad y el costo que presentaba para los legos litigar ante él, tornando en teórica e ideal la garantía a la tutela judicial prevista por el art. 6.1. de la "Convención Europea para la protección de los derechos humanos y de las libertades individuales", aprobada por el Consejo de Europa en la Ciudad de Roma, el 4 de noviembre de 1950 (v. "Tribunal Europeo de Derechos Humanos, 25 años de Jurisprudencia, 1959-1983", ps. 262 y ss., Cortes Generales, Madrid, o "Publications de la Cour Européene des droits de l´ homme", Serie A: Arretes et décisions, vol 32, Greffe de la Cour, Conseil de L´Europe, Strasbourg, 1980, donde pueden consultarse las versiones en francés e inglés de la sentencia), precedente este último tomado particularmente en cuenta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa registrada en Fallos: 312:2490.

11. Resulta conveniente reproducir aquí, por ser atinentes a la cuestión en debate, algunas reflexiones del profesor español Javier Barnés Vázquez, para quien: "La dogmática de la tutela judicial es el resultado del equilibrio o ponderación de todos los valores y bienes con los que convive. El derecho a la tutela judicial se sitúa en el punto estratégico en que se dan cita los más importantes principios estructurales (división de poderes, Estado de Derecho ...). Hay que proceder, pues, con sumo cuidado para no vaciar de contenido a las restantes piezas con las que guarda relación, sobredimensionando sus efectos como consecuencia de una interpretación asistemática" (v. del citado autor: "La tutela constitucional efectiva en la Constitución alemana", en: "La protección jurídica del ciudadano (Procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional)", Estudios en homenaje al profesor Jesús González Pérez, Tomo I, ps. 429 y ss., en particular p. 433, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1993). A ello cabe añadir, en el caso de nuestro modelo institucional, la importancia propia de la forma de Estado Federal, lo que le ha permitido sostener a nuestro Máximo Tribunal que su función más importante "consiste en interpretar la Constitución de modo que el ejercicio de la autoridad nacional y provincial se desenvuelva armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales, y viceversa"; agregando: "Del logro de ese equilibrio debe resultar la amalgama perfecta de las tendencias unitaria y federal, que Alberdi propiciaba mediante la coexistencia de dos órdenes de gobierno cuyos órganos actúan en órbitas distintas, debiendo encontrarse sólo para ayudarse pero nunca para destruírse" (Fallos: 307:374).

12. Por lo demás, el sentido del voto que se emite no puede interpretarse de modo alguno como una claudicación, menoscabo o cercenamiento a la irrenunciable autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, enfáticamente proclamada por distintas disposiciones de la Ley de las Leyes (arts. 5° y 129) y de la Constitución local (en particular sus arts. 1° y 6°) sino, más bien, como un irrestricto sometimiento a sus preceptos, los cuales deben ser acreedores de un acatamiento riguroso por todos sus vecinos, comportamiento al que no puede estar ajena la más alta Magistratura Judicial de este Estado.

Por las razones expuestas, voto por que se declare inadmisible la demanda.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

1. Quiero señalar en este punto los aspectos de la decisión sobre los cuales no existió divergencia de opiniones en la deliberación:

a) No se discute aquí el hecho de que las normas atacadas por el accionante están vigentes, esto es, sobre el alcance de la palabra vigencia con relación a las normas sobre las cuales procede el control de constitucionalidad en abstracto, según sucediera en la extensa decisión de los casos "Ortiz Basualdo, Susana Mercedes y otra c/ G.C.B.A.", expte. n° 32/99, "Murphi, Diana María c/ G.C.B.A.", expte n° 33/99 y "López Alconada (h), José M. c/ G.C.B.A", expte. n° 34/99. En efecto, las normas cuestionadas (ley n° 24.449, art. 20, del Congreso de la Nación, y decreto 779/95, art. 20, inc. 6, del Poder Ejecutivo nacional) no han sido reemplazadas ni abrogadas por autoridad alguna y continúan siendo aplicadas en la Ciudad por la autoridad administrativa de aplicación, según lo demuestra el caso personal traído como ejemplo por el accionante. Aquella discusión no constituye, entonces, óbice alguno para dar trámite a la demanda, según lo reconoció la misma opinión mayoritaria en la deliberación. Pero la mejor prueba de esta vigencia la constituye el hecho de que las reglamentaciones dictadas por autoridades de la Ciudad, incluso actuales, se refieren siempre a la "nueva ley de tránsito y seguridad vial n° 24.449" (ver decretos n° 132/96 y 406/98 que entienden, expresamente, reglamentar aquella disposición).

b) Tampoco se discute aquí algo de lo de original que contiene esta demanda, esto es, el hecho de que las normas cuestionadas, en el punto en el cual son discutidas (concesión de licencias para conductores profesionales de taxímetros), de origen en autoridades nacionales, son de alcance local, esto es, han sido sancionadas por el Congreso de la Nación como autoridad legislativa local existente antes de la creación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por reforma de la Constitución Nacional de 1994 (art. 67, inc. 27 del texto constitucional vigente con anterioridad a la reforma) y reglamentadas, en esa parte y con ese alcance, por el Poder Ejecutivo nacional. La propia ley 24.449, art. 1, 3ª oración, y cc., y el decreto reglamentario citado, art. 3 y cc., ratifican este aserto.

Por lo demás, la reglamentación y el control del ejercicio profesional o de oficios siempre han sido considerados, entre nosotros, de competencia legislativa de la autoridad local, incluso municipal en algunas provincias. Dada la categoría de indiscutida de la afirmación, huelga citar ejemplos, entre los cuales, seguramente, se hallará a la adjudicación de licencias para conductores de taxímetros.

Por lo tanto, el único tema de discusión, objeto de esta disidencia, está representado por la interpretación de las palabras que la Constitución local ha usado para habilitar el control abstracto de constitucionalidad y, por ende, la competencia del Tribunal Superior (CCBA, 113, 2), al establecer que las normas de alcance general cuestionables deben proceder "de las autoridades de la Ciudad".

2. La opinión en mayoría establece un nuevo límite para estas acciones, conforme a la interpretación de estas palabras: se debe entender, según ellas, que las únicas normas de alcance general cuestionables por esta vía son aquéllas que emanan de las autoridades de la Ciudad, en el sentido de autoridades creadas por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, sancionada y vigente en consonancia con el art. 129 de la Constitución nacional, texto vigente, que estableció la autonomía política de la Ciudad. Se deriva de ello, consecuentemente, que las reglas impugnadas por el accionante no han sido dictadas por autoridad alguna creada por la CCBA y, por tanto, resultan inatacables por esta vía; de allí deriva la inadmisibilidad de la demanda que la opinión mayoritaria determina con su voto.

Ciertamente, ello representa una nueva limitación a la procedencia de estas acciones, similar a la ya discutida sobre la interpretación de la palabra vigencia, y yo sólo me propongo aquí fundar mi disconformidad con esa interpretación y, consecuentemente, con el dispositivo de la decisión.

a) A mi juicio es por lo menos discutible que el trozo de frase "emanadas de las autoridades de la Ciudad" deba ser interpretado como lo señala la opinión mayoritaria. En primer lugar, si se tiene en cuenta que la propia CCBA, art. 7, supone que la creación de este nuevo Estado federado no representa una acción revolucionaria, por la cual emerge un nuevo Estado, sin historia, sin pasado, sino una sucesión ordenada de las competencias y atribuciones que antes, en su territorio, correspondían a otros órganos -locales y federales-, resulta claro que "autoridades de la Ciudad" -legítimas y con ejercicio legítimo del poder conferido por las leyes entonces- son también aquéllas que antes de la reforma de la CN, en 1994, y de la vigencia de la CCBA representaban la potestad de legislación local. Más aún, en el sentido de la legislación vigente, que a mí me interesa recalcar, resulta claro que, conforme a la disposición de la Constitución local citada y a la ley de garantía de los intereses del Estado federal, dictada por el Congreso de la Nación para conceder efecto al art. 129 de la Constitución nacional (ley n° 24.588), cualquiera que sea su interpretación y la posible discusión temática, rigen en la ciudad un sinnúmero de disposiciones procedentes de organismos antes competentes para legislar y administrar. Con ello quiero decir que se trata de una sucesión ordenada, extendida en el tiempo, que reconoce la existencia anterior de la Ciudad de Buenos Aires como territorio federal -capital de la República- y los poderes de legislación antes existentes, hasta tanto las nuevas autoridades legislativas o administrativas ejerciten los suyos y, en su caso, deroguen los textos anteriores. Sólo así se entiende, por ejemplo, que el Jefe de Gobierno haya podido dictar los decretos reglamentarios n° 132/96 y 406/98, referidos a la ley nacional de tránsito y seguridad vial n° 24.449, que implican una virtual aceptación, por su parte, de la invitación de adhesión que posee esa ley y, antes bien, una aceptación expresa de que la ley rige como legislación local en el ámbito de la Ciudad para la cual fue sancionada.

De tal manera, creo haber demostrado que "autoridades de la Ciudad" puede merecer, al menos, una interpretación distinta a la que plantea la opinión en mayoría, en el sentido de que son igualmente normas de alcance general vigentes en la Ciudad y emanadas de autoridades reconocidas por el proceso gradual de autonomía, aquellas sancionadas legítimamente por autoridades antes competentes, que conservan su vigencia y aplicabilidad plena. Repito, no se trata de un Estado autónomo o federado que comienza desde la nada, sino, antes bien, de un Estado que reconoce desde el acto de su creación sus antecedentes y conforme a los cuales sigue, en gran medida, produciendo decisiones (ver, además, Claúsula Vigésimotercera, transitoria, CCBA). El control de la correlación de esas normas con la nueva Constitución de la Ciudad, conforme al art. 113, 2, CCBA, cuando alguien lo demande, es tarea que compete al Tribunal Superior.

El criterio utilizado, por lo demás, no me parece difícil de entender. Si se imagina un Estado ideal, que cambia su status constitucional por otro (como España después de Franco -Constitución 1978-, por ej.), su "Tribunal Constitucional" deberá revisar, conforme al método establecido, reglas anteriores, dictadas por autoridades anteriores a la nueva Constitución, que siguen rigiendo en el Estado, y dictaminar acerca de su compatibilidad con esa nueva Constitución. Esto es aquéllo que ha sucedido en la realidad: aún en sistemas que sólo conocen el control de constitucionalidad concentrado, como el alemán o el español, la necesidad de establecer la supremacía constitucional con respecto a leyes dictadas antes de la entrada en vigencia de la Constitución resulta de tal importancia, que se autoriza no sólo al órgano de control concentrado, sino a cualquier otro tribunal, a considerar la inconstitucionalidad de dichas leyes. En estos casos, en lugar de elevar la cuestión de constitucionalidad a la corte o tribunal constitucional, cualquier juez puede inaplicar la ley por considerarla derogada por la vigencia de la Constitución. (cfr. Aragón Reyes, M., “Dos cuestiones interesantes en nuestra jurisdicción constitucional: control de las leyes anteriores y de la jurisprudencia”, en AAVV, El Tribunal Constitucional, vol. I, IEF, Madrid, 1981, págs. 557-574). Con mucho más razón puede declararla inconstitucional y expulsarla del orden jurídico el órgano especializado de control de constitucionalidad. El Tribunal Constitucional español ha decidido que es competente para declarar la inconstitucionalidad sobrevenida y, en tal supuesto, la derogación de normas anteriores a la vigencia de la Constitución en su sentencia 4/81 y numerosas concordantes.

En Italia, durante el período que transcurrió desde la aprobación de la Constitución (1948) hasta la definitiva instalación de la Corte Constitucional (1956), cualquier juez podía declarar la inconstitucionalidad de las leyes anteriores a la vigencia de la Constitución. Desde que comenzó a funcionar, la Corte Constitucional concentró también esta función (cfr. Paladin, L, Diritto Costituzionale, 2°ed., CEDAM, Padua, 1995, págs. 700-701).

En ninguno de estos casos cabe duda sobre la potestad de los órganos a los que la Constitución asigna el control concentrado de constitucionalidad acerca de entender sobre la constitucionalidad de leyes sancionadas por autoridades anteriores a la vigencia de la Constitución. Y contra estos ejemplos, que valoran la necesidad de someter a evaluación constitucional las normas anteriores a una reforma de la Constitución, aun de manera más firme que las emanadas de las nuevas autoridades creadas por esa reforma, nada dicen las afirmaciones doctrinarias y jurisprudenciales, en sí correctas, que, en los estados federales, niegan a los tribunales provinciales, por la vía del control concentrado de constitucionalidad -creado en algunas constituciones provinciales modernas-, la potestad de derogación de normas de otras provincias o federales. No se trata aquí, como creemos haberlo explicado antes de manera racional, de normas federales -afirmación que constituye una confusión inadmisible-, sino, por lo contrario, de normas absolutamente locales, creadas sólo por una autoridad nacional en virtud del poder que le confería la Constitucional nacional -reformada en ese punto- de sancionar, precisamente, normas locales. Éste era uno de los puntos de partida, que no era discutido. Si se hubiera tratado de normas federales, otro hubiera sido mi voto, como lo pongo de relieve con un ejemplo.

Incluso nuestra Corte Suprema, si bien no posee la atribución de decidir acciones abstractas de constitucionalidad, puede hallarse en la misma situación respecto de la constitucionalidad de leyes anteriores a la reforma de 1994 con relación a preceptos constitucionales incluidos en esa reforma, como ha sucedido ya por la incorporación en el texto de la Constitución de los pactos y convenciones, regionales y universales, sobre derechos humanos (p.ej.: derecho del condenado a recurrir la sentencia). Si, más allá, se imagina el caso en que la reforma varía la autoridad legislativa competente -como puede suceder, sólo a modo de ejemplo, con la aceptación actual y las limitaciones concretas y específicas para los decretos de necesidad y urgencia, art. 99, inc. 3, III, CN, o con la atribución de potestad legislativa a la Ciudad de Buenos Aires, por ej.: Código contravencional y de faltas-, parece claro que las antiguas disposiciones, legítimas y vigentes según la autoridad y el procedimiento antes establecido, pueden ser cuestionadas constitucionalmente después de la reforma.

b) Por lo contrario, a mí me parece que, precisamente por el cambio institucional producido, las normas anteriores aún vigentes, procedentes de autoridades que hoy carecen de función legislativa en el ámbito espacial de validez, reclaman mayor control, conforme a la nueva Constitución de la Ciudad, que aquéllas dictadas por autoridades actuales, establecidas por la Constitución. No existe la menor duda en afirmar que aquellas autoridades, hoy inexistentes o existentes pero incompetentes, no pudieron tener a la vista las normas constitucionales actuales, de rango superior a las legislativas, y, por ello, es más factible que contengan yerros mayores, con relación a la Constitución, que las dictadas actualmente por las autoridades constituidas según esa Constitución, que siempre tiene a la vista su texto para decidir dentro y no fuera de él. Precisamente, compete al Tribunal Superior, según el procedimiento establecido (113, 2, CCBA), la depuración del orden jurídico de la Ciudad conforme a los dictados de su Constitución, sin perjuicio de la facultad de la Legislatura y la Administración para derogar normas.

Un caso hipotético explica este argumento. Si, por abstracción, se supone que la Legislatura no se hubiera hecho cargo de la legislación contravencional de la Ciudad por "edictos policiales", más tarde o más temprano hubiéramos tenido que ocuparnos de su vigencia constitucional puesta en tela de juicio por el principio de legalidad, vigente en materia penal, incluso según la propia Constitución de la Ciudad.

La posición mayoritaria, que limita el examen de constitucionalidad de normas emanadas de autoridades anteriores al dictado de la Constitución al control difuso, produce la absurda consecuencia de someter a un control más estricto a las normas de la Legislatura creada por la Constitución, en comparación con el ejercido frente a las normas pre-constitucionales. En efecto, a través del control concentrado, la anulación de las normas emanadas de la Legislatura tiene carácter general, mientras que en el caso de declarar inconstitucional una norma pre-constitucional, por el sistema de control difuso, el alcance de esa decisión se limita al caso. La consecuencia de esta postura es la mayor estabilidad de las normas pre-constitucionales, que se mantienen vigentes, salvo para el caso juzgado. En términos políticos, el voto mayoritario trasunta mayor desconfianza en la Legislatura -órgano representativo de la población de la Ciudad- que sobre autoridades anteriores, como el Congreso de la Nación -que, en su carácter de legislatura local, distaba de reunir los requisitos de una autoridad representativa de los habitantes de la Ciudad-.

c) Otro de los argumentos de la posición mayoritaria consistió, para estos casos, en la necesidad del "reenvío" legislativo, que, según esa misma opinión, no podría llevarse a cabo en estos casos. No sólo es coherente contestar este argumento señalando que ese reenvío sí está dispuesto únicamente cuando se trate de actos normativos de la Legislatura -excluye por lo menos los actos normativos de alcance general de los demás poderes y, quizás, los actos legislativos de otros órganos, competentes anteriormente-, sino que, además, resulta posible que la Legislatura, como Poder Legislativo local establecido por la CCBA, se aboque a la valoración de una eventual sentencia derogatoria del Tribunal y resuelva, en uso de una competencia hoy legítima y por la mayoría calificada que indica el inc. 2 del art. 113, aceptar la derogación o, por lo contrario, reafirmar la vigencia de la norma, ya dictándola nuevamente o, simplemente, apoyando su vigencia con la mayoría indicada.

d) Por lo demás, al argumento literal acerca de la voz "emanadas de autoridades de la Ciudad", que impediría la revisión de la constitucionalidad de normas de alcance general emanadas de autoridades que ya no son "autoridades de la Ciudad", por esta vía, sólo cabe recordarle, como ya se hizo anteriormente, que el texto de la CCBA, 113, 2, no dice "autoridades actuales de la Ciudad" o, en su caso y más claramente, "autoridades de la Ciudad según la CCBA". A lo sumo, por interpretación, la norma constitucional requiriría que la norma impugnada esté vigente, y ello tan sólo como posibilidad, según la idea que desarrollé en el voto en minoría de los casos mencionados en un comienzo (causas n° 32,33,34/99, citadas), que aclararé, sintéticamente, a continuación.

Creo que esta sencilla afirmación elimina toda posibilidad de que la interpretación del caso en examen, que la opinión minoritaria del Tribunal postula, signifique una "creación pretoriana", en el sentido de que los jueces se arrogan competencias que la Constitución no les confiere o por fuera de la letra de la CCBA. Muy por lo contrario, esta atribución es específica de esa Constitución (art. 113, inc. 2) y su puesta en funcionamiento no requiere sino amplitud de criterio para actuar un mecanismo de control ciudadano sobre la actividad de órganos estatales y su conformidad con la Constitución, propio de esta Ciudad, respecto de las normas generales que rigen para sus habitantes, dentro de la jurisdicción territorial propia y respecto de materias cuya regulación corresponde al poder local.

e) Confieso que no comprendo la razón por la cual estas reglas permiten el control llamado "difuso" de constitucionalidad -en el caso concreto y previa demanda de un interesado al cual se le aplica la regla reputada injusta- y, en cambio, no permiten el control "concentrado" del art. 113, inc. 2, CCBA. Tanto uno como otro son controles de constitucionalidad de una regla abstracta, esto es, mediciones de su grado de acatamiento a normas fundamentales de rango superior. La única diferencia entre esas operaciones -a más de aspectos formales como la competencia del Tribunal, el procedimiento, etc.- consiste en que una demanda es "altruista", aprovecha a todos los vecinos, incluso a quienes no demandaron, y tiene por único efecto, en caso afirmativo, la expulsión -si bien provisional, por el poder de la Legislatura de sancionarla nuevamente- de la norma inadecuada del orden jurídico de la ciudad, una suerte de "acción popular" antigua -en el sentido con el cual Solón la instituyó en Atenas-, que permite a los vecinos influir -aunque negativamente- en la conformación del orden jurídico que los rige; mientras que la otra, la llamada "difusa", es una acción egoísta, pues responde a un interés particular muy concreto, no aprovecha a otro vecino distinto del accionante, ni extiende su efecto a otro caso que el planteado. Precisamente por ello, como ya lo expuse en el voto de la causa n° 32/33/34/99, antes citado, la vía que ahora juzgamos presenta ventajas adicionales claras: celeridad, al consistir en una valoración puramente normativa, abstracta, del conflicto; ahorro de energía judicial, pues la solución del Tribunal, en cualquier sentido, deja clara la cuestión para dirimir las situaciones concretas de conflicto que la regla ha provocado; igualdad y fraternidad, en el sentido que evita que unos vecinos, más débiles frente al ejercicio del poder, se vean precisados a cumplir una regla que estiman injusta, ante el sacrificio económico y de tiempo que implica litigar, y permite que ellos puedan aprovechar la acción de otros vecinos, con mejores oportunidades de oponerse a él, cuando es ejercido de manera contraria a la ley fundamental; y, por último, mejor y mayor control del ejercicio de las atribuciones propias de las competencias de los órganos de la Ciudad conforme a la Constitución.

f) Los argumentos anteriores no significan, sin embargo, que mi voto haya decidido el caso para siempre según esta discusión inicial. Por lo contrario, como lo he expresado en los casos que inician mi voto ("Ortiz Basualdo, Susana Mercedes" y los demás unificados), no se trata aquí de una sentencia expedida después de un debate en el que los intervinientes confronten dialécticamente sus argumentos frente a los jueces, para convencerlos sobre la legitimidad de una decisión acorde con sus pretensiones. La exigencia es aún mayor para estas acciones por su importancia y efecto. Se trata, en cambio, de una decisión que trunca ese debate ab initio, liminarmente, apartándose así del método establecido por vía de principio por nuestra propia Constitución (art. 13, inc. 3) para arrojar luz sobre la cuestión debatida.

Para mí ese debate sólo puede evitarse en casos en los cuales resulta evidente, por alguna razón, la inadmisibilidad de la demanda, como, por ejemplo, si se cuestionara una disposición de la ley material referente al matrimonio civil, pues, desde el comienzo, se conoce que la pretensión del accionante no podrá ser acogida de manera alguna. Para la opinión mayoritaria del Tribunal, seguramente, ésta es la conclusión del caso, solución que merecería ser puesta en duda frente a la opinión contraria, en principio, de dos jueces del Tribunal.

En la fundamentación de este argumento permítaseme remitirme, en homenaje a la brevedad y al hecho de que mi opinión no determinará la decisión, a mi voto más extenso de las causas unificadas citadas en un comienzo.

Por ello, he votado para que se admita la demanda y se le imprima el procedimiento que ya he fijado en votos anteriores.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1.- Quiero manifestar que comparto íntegramente y hago míos los fundamentos del voto del Dr. Julio B. J. Maier, en disidencia con la opinión de la mayoría del Tribunal. Por tanto, y a fin de evitar reiteraciones innecesarias habré de limitarme a exponer argumentos complementarios.

2.- Juan Carlos Bill promueve acción declarativa de inconstitucionalidad contra los arts. 20 de la Ley Orgánica de Tránsito n° 24.449 y 20 inc. 6 del Decreto Reglamentario n° 779/95. El actor funda su petición en el art. 113 inc. 2° de la CCBA.

El actor extravió su licencia para conducir (categoría "D1", conductor profesional) y solicitó a la Dirección General de Fiscalización de Tránsito y Transporte de la Ciudad de Buenos Aires el otorgamiento de una nueva. Esa petición dio origen al expediente administrativo n° 74592-98. El actor había trabajado como taxista desde diciembre de 1995.

La Dirección General de Fiscalización, Tránsito y Transporte denegó al actor, mediante disposición n° 727, la solicitud de otorgamiento de nueva licencia el 3/9/98. El actor interpuso recurso de reconsideración y jerárquico en subsidio ambos rechazados liminarmente mediante disposición n° 63 del 25/3/99. Ambas disposiciones se fundaron en lo dispuesto por los arts. 20 de la Ley Nacional de Tránsito y 20, inc. 6° de su Decreto Reglamentario (n°779/95).

El artículo 20 de la Ley Nacional de Tránsito dispone para los conductores profesionales en su primer párrafo que "Los titulares de licencia de conductor de las clases C, D y E, tendrán el carácter de conductores profesionales" y en el quinto párrafo expresa: "Para otorgar la licencia clase D, se requerirán al Registro Nacional de Reincidencia y Estadísticas Criminal y Carcelaria, los antecedentes del solicitante, denegándose la habilitación en los casos que la reglamentación determina".

El decreto 779/95 en su artículo 20, inc. 6° reglamenta los requisitos para la licencia de conductor profesional y señala: "Para las restantes subclase de la clase D, la autoridad jurisdiccional establecerá los antecedentes que imposibiliten la obtención de la habilitación, excepto cuando el servicio de rehabilitación oficial garantice la recuperación y readaptación del solicitante".

El actor expresó que por sentencia condenatoria de fecha 21/12/76 confirmada por la Cámara de Apelaciones en lo Penal del Departamento Judicial de Lomas de Zamora, provincia. de Bs. As. fue condenado a la pena de 18 años de prisión y accesorias legales y costas, declarándoselo reincidente por primera vez por resultar autor penalmente responsable del delito de robo agravado por el uso de armas en concurso ideal con robo agravado por ser poblado y en banda reiterado cuatro veces, en concurso con privación ilegal de la libertad agravada en concurso real con asociación ilícita. El actor recuperó su libertad el 18/3/85.

El Sr. Bill sostiene la inconstitucionalidad de los preceptos atacados, entre otros fundamentos, por encontrarse vulnerados normas y principios constitucionales como el de reserva legal. Entiende que la norma impugnada ha conferido al Poder Ejecutivo facultades ilimitadas para restringir sin normas ni reglas, para que lo maneje a su placer, que se encuentra vulnerado el derecho humano de trabajar reconocido tanto por la Constitución Nacional como por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Considera que el art. 20 de la ley n° 24.449 resulta inconstitucional al otorgar al Poder Ejecutivo facultades ilimitadas y que la norma del art. 20 inc. 6 del decreto reglamentario 779/95 repugna preceptos constitucionales federales y locales pues, a través de ésta, el poder administrador tiene facultades legislativas, cuyo ejercicio está prohibido por normas constitucionales.

En lo pertinente, el actor considera que las normas cuestionadas, si bien han sido dictadas por autoridades nacionales, resulta indudable que en la actualidad, dichas normas deben ser consideradas en lo que aquí se cuestiona, como normas locales. Ello es así, señala el Sr. Bill, pues la materia regulada por la Ley de Tránsito y su decreto reglamentario y que constituye objeto de la acción, es decir, los requisitos para obtener la habilitación como conductor profesional en el ámbito de la ciudad, forman parte de las facultades propias de legislación de las autoridades de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El Ministerio Público dictaminó a fs.62 y expresó su opinión favorable a la admisibilidad formal de la acción.

3.- La cuestión central que, en lo que aquí se resuelve, marca mi disidencia con la opinión mayoritaria refiere a la admisibilidad de acciones declarativas de inconstitucionalidad (art. 113, inc. 2do CCBA), cuando se trata de normas locales dictadas con anterioridad a la instalación de las autoridades creadas por la Constitución de la Ciudad. En el caso, se impugnan disposiciones de la ley 24.449, sancionada por el Congreso de la Nación como órgano legislativo local, al menos en cuanto a la materia prescripta en los artículos indicados por la actora y del decreto reglamentario de dicha ley dictado por el Poder Ejecutivo Nacional (decreto n° 779/95). Quiero destacar que, en el entendimiento de que se trata de normas locales, defiendo en los apartados que siguen, la competencia de este Tribunal para abocarse al caso.

4.- Mi discrepancia con la mayoría, en este caso como en algunos que fueron ya resueltos, deriva de las diferencias que mantengo con mis colegas en cuanto a cuáles son las características, sentido e importancia atribuidos por el poder constituyente, a la acción reglada en el inciso 2do. del art. 113 CCBA. Es por ello que habré de reiterar opiniones que expusiera en otras decisiones

Esta acción se integra en el sistema de instituciones propias de una democracia participativa (conf. art. 1, CCBA). Amplía las formas a través de las cuales cualquier habitante de esta ciudad puede intervenir en la construcción del orden jurídico local, esto es, en el que rige o debe regir en la Ciudad, confrontando sus normas con los principios y preceptos de la CCBA y de la CN.

Como expresé in re "Ortíz Basualdo Susana Mercedes y otra c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad" (causas n° 32, 33 y 34/99, res. del 4-VI-99), la facultad reconocida con exclusividad a este Tribunal en el art. 113 inc. 2 no rompe el equilibrio de poderes, ni sustituye o impide la actuación de los demás miembros del Poder Judicial como intérpretes de la Constitución. Simplemente le permite que, en su carácter de Tribunal Constitucional, satisfaga con mayor eficacia el deber irrenunciable de hacer respetar la Constitución, de leer cada tramo del orden jurídico desde la Constitución, de "constitucionalizar" las leyes (conf. Ferrajoli, Derecho y Razón, Trotta, Madrid, 1995).

Acumular condiciones o requisitos de admisibilidad formal para la interposición de las acciones del inc. 2do. del art. 113 CCBA, lleva a la limitación consecuente de uno de los modos consagrados por la CCBA, como adecuados para la sustanciación del debate en torno a la constitucionalidad. Un debate en el que es sustancial la confrontación de las más variadas posiciones, en un marco racional que permita alcanzar un juicio. Se trata de que los jueces llamados a decidir escuchen argumentos y razones, y formen su opinión. La decisión adoptada por la mayoría, al declarar inadmisible la acción que intenta Bill, sustrae a los jueces que integramos el Tribunal de esa posibilidad de escuchar, y, por tanto, de la eventualidad de que unas razones nos convenzan más que otras. En cierto sentido, los colegas que forman la mayoría han preferido no confrontar sus razones con otras. En síntesis, establecer vallas en la admisibilidad, como lo hace la mayoría, traduce una visión acotada de la acción declarativa prevista en el inc. 2 del art. 113 de la CCBA.

Desde otro ángulo, implica extrapolar aspectos ortodoxos y formales del control difuso a un instituto que, porque tiene una teleología político-jurídica diferente, facilita o debería facilitar, la participación altruista y democrática de todos aquellos alcanzados por el orden jurídico local.

La mayoría afirma que el control abstracto de constitucionalidad sólo puede ejercerse respecto de normas de carácter general emanadas de la autoridades creadas por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Y, como hace de esta limitación, una cuestión de admisibilidad, decide que no corresponde abrir la acción iniciada por Juan Carlos Bill.

5.- Otro aspecto de mi discrepancia con la decisión adoptada, se refiere a que el acotamiento impuesto por la mayoría al conjunto de normas susceptibles de control abstracto, carece de sustento constitucional.

No se trata de verificar si el Tribunal Superior de Justicia tiene aptitud para entender en esta demanda, porque esa aptitud está reconocida por la CCBA en el art. 113, inc. 2, sino si éste es un proceso válido para deliberar y decidir respecto de la constitucionalidad de las leyes locales que se aplican en la Ciudad. Y esto es lo que se niega, al impedir el debate a través de un diagnóstico anticipado, que imposibilita el desarrollo argumentativo inherente a todo proceso deliberativo. Tanto que ni siquiera se escucha a las autoridades de la Ciudad, contra las que la pretensión se dirige.

Cabe preguntarse, si el rechazo in limine de una acción que pretende la declaración de inconstitucionalidad de normas que por la materia que regulan y por los órganos que las dictaran son indudablemente locales, no viola el postulado constitucional de agotar la instancia judicial para preservar la autonomía.

El art. 6 de la CCBA impone a las autoridades constituidas, y este Tribunal lo es, el deber de agotar en derecho las instancias políticas y judiciales "para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida por el art. 129 y concordantes de la Constitución Nacional" (art. 6° CCBA).

6.- La mayoría dice que el control de constitucionalidad previsto en el art. 113 inc. 2do. de la CCBA sólo cabe respecto de las normas jurídicas de carácter general emanadas de las autoridades de la Ciudad Autónoma, entendiendo por tales solo a sus actuales autoridades.

Pero sucede que, según el art. 113 inc. 2do. de la CCBA, ese control se extiende a "... leyes, decretos y cualquier otra norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad...". En ningún momento habla de autoridades de la Ciudad Autónoma, ni tampoco puede inferirse del citado artículo 113, inc. 2do. ni de una lectura armónica del texto constitucional que, por la vía de la acción declarativa de inconstitucionalidad, únicamente puede atacarse la producción jurídica de carácter general que emana de las actuales autoridades de la Ciudad Autónoma.

¿Por qué, entonces, el Tribunal renuncia a ejercer una de las tutelas de la supremacía constitucional que la Constitución local consagra, y cuya competencia jurisdiccional asigna en forma exclusiva al Tribunal Superior de Justicia?

La distinción que -con diversos pero coincidentes argumentos- introduce la mayoría, incurre en el mismo defecto que ya señalara al emitir mi voto en disidencia en las causas 32, 33 y 34/99. Sostuve en esa ocasión, y lo reitero, que:

"El problema que subyace, y que caracteriza la discrepancia que sostengo es el siguiente: ¿la CCBA habilita o no a este Tribunal a limitar el conjunto de normas generales locales susceptible de control concentrado y abstracto de constitucionalidad, respecto de aquel que puede ser objeto de control difuso?"

"Para sostener -como lo hace la mayoría- que, en el marco de la CCBA, el campo normativo pasible de control difuso de constitucionalidad es más amplio que el sometido al control concentrado por vía de la acción del art. 113, inc. 2do., es preciso indicar cuál es el principio de la propia Constitución, que sustenta tal restricción. De lo contrario se incurre en el defecto que menciona R. Dworkin, cuando dice que "podemos sentirnos seguros de que lo que estamos haciendo es lo adecuado, pero mientras no podamos identificar los principios que seguimos no podemos tener la seguridad de que son suficientes ni de que los estamos aplicando congruentemente" (Los derechos en serio, Barcelona, Ariel, 1993)."

"Del texto de la CCBA no surge tal principio constitucional, y las consecuencias que se siguen del voto de la mayoría son disvaliosas en un doble sentido. "

"Primero, porque se debilita el sistema de controles de constitucionalidad, sin justificación ni apoyo en prescripciones de la Constitución de la Ciudad. Segundo, porque en esta etapa fundacional, en la que aún no se han creado los tribunales locales con competencia en la materia contencioso administrativa y tributaria, no hay posibilidad alguna de que se ejerza, en el ámbito local, el control difuso de constitucionalidad, con lo que la restricción aceptada por la mayoría, afecta la autonomía institucional de la Ciudad de Buenos Aires, que todavía no se ha alcanzado en forma definitiva, pero cuya concreción se impone como mandato expreso a todas las autoridades locales, incluido este Tribunal, en el art. 6° de la CCBA."

"La Constitución es ley suprema cuando el resto del ordenamiento se rige por los principios que aquella consagra. Esto exige observancia de los procedimientos de creación y aplicación de normas y concordancia entre el contenido de las prescripciones inferiores y los principios constitucionales."

"El control difuso y el control concentrado de constitucionalidad son garantías de la supremacía de la Constitución, a través de los cuales este Tribunal funciona como “Defensor de la Constitución”, es decir como un “órgano cuya función es defender la Constitución contra las violaciones. De ahí que se hable también y por regla general de una ‘garantía’ de la Constitución”. Hans Kelsen, a quien corresponde la caracterización precedente, precisa aún más: “El reclamo político jurídico de garantías de la Constitución por medio de las cuales se controla la constitucionalidad del comportamiento de ciertos órganos del Estado inmediatamente subordinados a ella, como el Parlamento o el Gobierno, responde al principio específico de la máxima juridicidad de la función estatal propia del Estado de Derecho” (Kelsen Hans, Quién debe ser el defensor de la Constitución, Tecnos, Madrid, 1995)."

"El control abstracto de constitucionalidad (art. 113, inc. 2do. CCBA) opera como una tutela preventiva de la afectación de principios y preceptos constitucionales, evita la reiteración de violaciones concretas e individualizadas de derechos, y con ello la multiplicación de reclamos análogos ante los tribunales. Respecto de este tipo de control es por demás significativa la advertencia de Jürgens Habermas: “...no cabe duda de que la concretización del derecho constitucional por una jurisdicción constitucional encargada de decidir en última instancia, sirve a la clarificación del derecho y al mantenimiento de un orden jurídico coherente” (Habermas, Jürgens, Facticidad y validez, Trotta, Madrid, 1998)."

"Todo el orden jurídico local aplicable debe guardar coherencia con la Constitución de la Ciudad. Esta Constitución ha introducido el mecanismo novedoso del art. 113, inc. 2do., como una competencia originaria y exclusiva del Tribunal Superior de Justicia. Por esta vía, se fortalece la protección de los derechos y garantías que reconoce a todos los ciudadanos y de los consagrados por la Constitución Nacional (CCBA, art. 10), protección que corresponde, además, a todos los jueces locales."

"La facultad reconocida con exclusividad a este Tribunal en el art. 113 inc. 2do. no rompe el equilibrio de poderes, ni sustituye o impide la actuación de los demás miembros del Poder Judicial como intérpretes de la Constitución. Simplemente permite que este Tribunal, en su carácter de Tribunal Constitucional, satisfaga con mayor eficacia el deber irrenunciable de hacer respetar la Constitución, de leer cada tramo del orden jurídico desde la Constitución, de "constitucionalizar” las leyes (conf. L. Ferrajoli, Derecho y Razón, Trotta, Madrid, 1995)."

"Cumplir este mandato exige, entonces, interpretar las propias atribuciones con el mismo sentido amplio y generoso que el constituyente plasmara en la CCBA como un todo y asegurar, en cada decisión, la supremacía del orden constitucional."

7.- La ciudad de Buenos Aires no nació autónoma por generación espontánea. La ciudad existía antes de 1994, si bien bajo otro régimen jurídico. No es necesario volver aquí sobre las circunstancias que, tanto desde una perspectiva histórica, como sociológica y política, explican por qué, con la reforma de la CN del año 1994, la Ciudad de Buenos Aires alcanzó su autonomía. Pero es imprescindible subrayar que esta ciudad que ahora existe, también existía antes de 1994, aunque su status político, de cara al federalismo que impregna todo el derecho constitucional nacional, era otro.

Esto significa que, antes de 1994 y antes de la sanción de la CCBA, también había "autoridades de la Ciudad". Buenos Aires, no era una ciudad pensada, imaginada, ni virtual. Era una ciudad real. Y las autoridades nacionales eran, también, autoridades locales. Y esto no es una suposición, ya lo decía la Constitución Nacional muy claramente, antes de su reforma en el año 1994 (conf. arts. 67 inc. 27; y 86, inc. 3). Así, el poder de policía local por ejemplo, era ejercido por autoridades nacionales que, simultáneamente eran autoridades locales.

Ahora bien, de seguirse la tesis de la mayoría, el derecho local creado por las anteriores autoridades de la ciudad no resulta susceptible de control abstracto. Lo que es tanto como afirmar que los mecanismos a través de los cuales la CCBA irradia su fuerza normativa sobre cualquier norma local que le resulte repugnante, son más acotados justamente en relación con aquella porción del orden jurídico aplicable previo a la sanción de la Constitución de la Ciudad.

El efecto es paradójico: por decisión de la mayoría, el órgano encargado de velar, en última instancia por la supremacía de la Constitución, pone menos énfasis en el control de las normas que precedieron en el tiempo a aquella (la Constitución) que es, por definición, de rango superior a todas las demás.

8.- No es una objeción relevante para su revisión a través de la acción declarativa por este Tribunal, la circunstancia de que la Legislatura no debatió ni aprobó las leyes locales vigentes en la ciudad sancionadas con anterioridad a su creación. El texto del inc. 2do. del art. 113 CCBA dice que "La declaración de inconstitucionalidad hace perder vigencia a la norma salvo que se trate de una ley y la Legislatura la ratifique dentro de los tres meses de la sentencia declarativa por mayoría de los dos tercios de los miembros ´presentes´". Podría entenderse que, cuando el Tribunal Superior declara la inconstitucionalidad de ley local anterior a la CCBA, debería seguir el procedimiento indicado en el párrafo transcripto, y por esta vía incitar la actuación de la Legislatura en una materia que es de su exclusiva competencia. Esta interpretación de los alcances del reenvío, que considero compatible con el texto constitucional, importaría una profundización de la autonomía de la Ciudad, en materias que le son propias y una gradual adecuación del orden jurídico local preexistente a la CCBA.

9.- Por fin, se olvida que es la propia CCBA la que mira hacia atrás exigiendo adecuación a sus preceptos y principios (art. 140 CCBA), e insisto sin supeditar el ejercicio del control jurisdiccional al reclamo en un caso particular (control difuso). La CCBA admite, junto al control difuso de constitucionalidad otra forma de control con efecto erga omnes, con lo que el control abstracto del derecho local anterior a la sanción de la Constitución de la Ciudad queda expresamente habilitado por ella misma.

10. En conclusión, voto por la admisibilidad formal de la demanda, y para que se le imprima el procedimiento que este Tribunal adoptara en "Farkas, Roberto y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (expte 7/99).

La jueza Ana María Conde dijo:

I.- Adhiero a los votos de los doctores Muñoz y Casas, aún cuando considero pertinente agregar a sus términos algunas consideraciones:

II.- La ley 20.449 fue dictada por el Congreso Federal y el aludido decreto reglamentario por el Poder Ejecutivo Nacional lo que determina la necesidad de establecer si las normas dictadas por el Congreso Nacional, como legislatura local y por el Poder Ejecutivo Nacional y aceptadas por el ex Consejo Deliberante (conf. art. 21, de la ordenanza municipal n° 50.292) pueden ser atacados por la vía de la acción concreta y directa prevista por el art. 113, inciso 2° de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

III.- a) A partir de la sanción de la Constitución Nacional en el año 1994, el status jurídico de la ciudad de Buenos Aires varió sustancialmente, trocando el carácter de municipio por el de Ciudad Autónoma, Estado integrante del sistema federal del país. El Pueblo de la Ciudad dictó entonces su estatuto constitutivo y estableció cada uno de los poderes que conforman su gobierno, de acuerdo a la forma republicana que establece la Constitución Nacional.

Con anterioridad al acto fundacional de la creación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el sistema normativo local se nutría de normas de origen diverso, muchas de ellas emitidas por los órganos del gobierno federal, otras por el Concejo Deliberante o por la Administración local. La posterior consagración de la autonomía de la Ciudad determinó un cambio en tal esquema normativo, pues claro es que la potestad regulatoria de este Estado recae directamente en sus órganos de gobierno, en la Legislatura y en el Ejecutivo; ello atento lo acotado de la previsión contenida en el artículo 129 de la Constitución Nacional respecto de las facultades conservadas por el Congreso Federal.

b) En virtud de lo expuesto -y en pos de determinar el ámbito de actuación de la acción consagrada en el artículo 113, inc. 2°, de la C.C.B.A.- podemos, entonces, establecer la existencia de dos sistemas regulatorios: el anterior a la creación del Estado urbano y el actual, que paulatinamente sustituirá totalmente a aquél. La diversidad de ambos se vincula también con las diferencias de los regímenes en los que fueran concebidos; pues no cabe duda acerca de los profundos cambios que el esquema de relaciones institucionales de la Ciudad-Estado conlleva. Existe aquí un reparto de atribuciones y funciones y un equilibrio entre los poderes de que la anterior entidad política -la M.C.B.A.- carecía. De hecho, en forma harto significativa, la Ciudad cuenta hoy con un Poder Judicial antes inexistente; circunstancia que pone de manifiesto notoriamente el cambio institucional operado dentro de sus límites territoriales.

Tales circunstancias deben ser especialmente tenidas en cuenta al tiempo de interpretar la Constitución, pues constituyen el sustrato fáctico e histórico en el que ella se asienta y que fuera tenido en consideración por el Estatuyente.

c) Cuando el artículo 113, inc. 2° de la Constitución de la Ciudad se establece que es competencia del Tribunal Superior de Justicia conocer “... Originaria y exclusivamente en las acciones declarativas contra la validez de leyes, decretos y cualquier otra norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad, contrarias a la Constitución nacional o a esta Constitución...”, es claro que se restringe el ámbito de aplicación de la acción al examen de constitucionalidad de las normas emanadas de las autoridades del Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y no a cualquier otra norma aplicable dentro del ámbito territorial de ésta, ya se trate de las emanadas de las autoridades federales, ya de las que tuvieran su origen en los órganos de la desaparecida Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Adviértase en tal sentido que en el artículo 2° de la CCBA se establecen como denominaciones del Estado federado local las de “Ciudad de Buenos Aires” y “Ciudad Autónoma de Buenos Aires”; que en todo momento la constitución emplea en su texto esas denominaciones o la más genérica de “La Ciudad” para referirse al nuevo ente estadual y que cuando el constituyente ha querido referirse al ente de derecho público que constituyera su antecedente histórico lo ha hecho refiriéndose a él como “Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires” -art. 7°-; o bien haciendo referencia al “... antiguo intendente municipal de la Ciudad de Buenos Aires...” -cláusula transitoria primera, apartado segundo o a las “... instituciones del régimen municipal...” -cláusula transitoria vigésimotercera-.

Lo que la norma del artículo 113, inc. 2° dice es, entonces, que la acción directa de inconstitucionalidad ante este Tribunal queda reservada para aquéllos supuestos en los que se cuestione la constitucionalidad de alguna norma emanada de las autoridades de la Ciudad-Estado creada por la reforma constitucional nacional de 1994. La terminología empleada es clara, por lo que no resulta necesario exigir del precepto mayores precisiones.

Puede aplicarse aquí la regla que establece que cuando la ley emplea varios términos ellos no son superfluos, sino que han sido utilizados deliberadamente, con algún propósito, pues no corresponde presumir la inconsecuencia del legislador (conf. CS. M. 467.XXIII, “Mansilla, Manual Angel c/Hepner, Manuel y otro s/daños y perjuicios del 19-12-91; id. K 33. K. 34. XXIV, “Kreimbohn, Germán y otro c/Caja Administradora del Fondo Especial del Seguro (CAFES) y otro”, del 02-12-93, entre otros).

Tal interpretación, ajustada a la letra de la Constitución, al sentido general de los términos empleados y a lo que, a mi entender, ha sido la voluntad del constituyente, responde a la aludida naturaleza fundacional de la creación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que, si bien presenta elementos comunes con su antecedente histórico -la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires- surge como expresión de la voluntad de la asamblea constituyente nacional que reconoció al Pueblo de esta ciudad su derecho a elegir y establecer sus propias instituciones y autoridades de gobierno.

Una de las pautas más seguras para verificar la razonabilidad en la inteligencia de una norma y su congruencia con el resto del sistema a que pertenece, es considerar sus consecuencias, porque las reglas de interpretación presuponen ponderar las circunstancias tomadas en cuenta para dictar la ley, más la verificación de los resultados a que su exégesis conduce (conf. C.S. julio 2-1981, “Baliarda, José L. y otros”, E.D. 95-237).

En razón de lo anteriormente expuesto es mi criterio que el control abstracto y directo de constitucionalidad que habilita a este Tribunal el conocimiento por vía originaria y exclusiva de normas de carácter general sólo puede estar referido a aquéllas originadas en los órganos creados por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Esta interpretación -a mi modo de ver- se impone porque resultaría además poco razonable que se pusiera en crisis todo el ordenamiento jurídico vigente en una etapa política de transición y concreción de la institucionalización de la autonomía de la Ciudad. En efecto, supongamos que un gran número de personas cuestionara normas jurídicas distintas dictadas por el ex Consejo Deliberante o por el Congreso Nacional como legislatura local y que este Tribunal hiciera lugar a todos esos planteos, colocando a la Legislatura en la obligación de expedirse en sólo tres meses respecto de la ratificación de leyes sobre temas que aún no han sido objeto de consideración en su seno y que inexorablemente debe someter, ex novo, al estudio de las distintas comisiones internas pues de lo contrario, en virtud de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad, la norma perdería vigencia definitiva.

¿No es razonable que las normas existentes hasta la sanción de la Constitución de la Ciudad -cualquiera fuera el órgano que las dictó-, que eran cuestionables por la vía del control difuso, lo sigan siendo de acuerdo a ese mecanismo y que el nuevo opere para el futuro?.

La Legislatura dicta constantemente nuevas leyes y el Poder Ejecutivo las reglamenta y ambos lo hacen a partir de un análisis de los imperativos y necesidades que imponen los habitantes de la Ciudad. Es decir que cada uno de esos poderes, en el ámbito de su competencia, esta dando a la Ciudad un ordenamiento jurídico previamente estudiado y analizado. Decretar la inconstitucionalidad de las normas anteriores a la creación de este Estado podría desencadenar un vacío legislativo que afectaría a sus habitantes, a las actividades que aquí se desarrollan y a las miles de personas que diariamente transitan la Ciudad. Este, evidentemente, no puede haber sido el propósito de los constituyentes cuando diseñaron la acción directa de inconstitucionalidad.

d) Otros elementos sustentan el criterio anteriormente expuesto. En efecto, si se repara en las cláusulas transitorias, que son precisamente, las previstas para la transición de un sistema al otro encontramos que la decimoquinta de la Constitución Nacional dispone que “Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una función exclusiva sobre su territorio, en los mismos términos que hasta la sanción de la presente”. La cláusula es clara y establece que las normas que rigen en la ciudad con anterioridad a la reforma de 1994 y con anterioridad a la constitución de la legislatura local las dicta el Congreso nacional en los mismos términos que operaban con anterioridad a la reforma de 1994. Es decir que, definitivamente, integran el sistema previo a la autonomía y responden a su regulación, esto es, se impugnan en su constitucionalidad por medio del control difuso que ejercen todos los jueces, aún cuando por su competencia se trate de jueces locales. Sólo después de constituida la legislatura local y dictadas estrictamente normas locales, éstas normas se sujetarán al sistema previsto en la Constitución de la Ciudad, en la cual se admite la posibilidad del cuestionamiento abstracto y directo ante otro de los poderes constituidos, el judicial.

Que el constituyente ha dado un tratamiento diferenciado a la normativa anterior a la consagración de la autonomía queda de manifiesto al cotejar el contenido del apartado cuarto de la cláusula transitoria primera de la Constitución de la Ciudad, donde incorpora a normas como las aquí objetadas a la categoría de “normativa provisional de la Ciudad”, expresión que tampoco puede considerarse carente de sentido concreto y que traduce una distinción relevante en la interpretación sistémica de la norma constitucional.

La discriminación entre distintos ámbitos de control constitucional en el orden local se encuentra sustentada en el cotejo del contenido de los artículos 106 y 113 de la Constitución de la Ciudad, cuestión claramente expuesta por el Sr. Ministro que opina en primer término.

IV.- Claro es que lo anteriormente expuesto no importa determinar la imposibilidad de someter a normas como las cuestionadas en autos a control de constitucionalidad dentro del ámbito jurisdiccional de la Ciudad de Buenos Aires. Dicho control podrá instarse pero por los mecanismos propios del sistema de control difuso.

Tampoco se deriva de ello que exista un control más estricto para la normativa emanada de la Legislatura que para la “legislación provisional” a la que “supra” se aludiera. Simplemente se trata de distintas formas de control que obedecen a distintos fundamentos, a distintas finalidades, a diversos efectos y a relaciones de equilibrio institucional, de frenos y contrapesos en el sistema de control recíproco, que no pueden ser parangonadas. Ya habrá la Legislatura de cribar naturalmente, dentro de la normal evolución de un proceso político en desarrollo, la normativa heredada por la Ciudad.

Toda vez que las partes en este proceso pueden acceder a la tutela judicial efectiva por la vía del sistema de control difuso, en la forma indicada por el Tribunal en el precedente “Furci, Elsa Autora c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo” (expte. 45/99 SAO, del 16 de junio de 1999), de lo decidido no se deriva menoscabo alguno para el imperativo establecido en el artículo 6° de la Constitución de la Ciudad, en cuanto establece que las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del pueblo de la Ciudad para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución nacional.

V.- Difícilmente pueda constitucionalizarse un sistema normativo si en pos de tal cometido los jueces intentan arrogarse atribuciones que la Constitución no les confiere. Las normas atributivas de competencia y las normas que rigen el proceso en general operan, una vez pautadas, no sólo para asegurar el acceso de las partes a la jurisdicción, sino también para encausar adecuadamente el obrar de los jueces, quienes no pueden rebasar los límites que la ley les impone, pues ello importa tanto como confrontar con su obrar a la propia Constitución.

La adopción de un criterio como el por mí sustentado en este voto no puede ser considerada renuncia alguna del Tribunal a su jurisdicción, pues no puede renunciarse a lo que no se posee.

La adecuada tutela de los derechos y libertades establecidos en la Constitución no se alcanza, necesariamente, por vía de la multiplicación de instancias, sino logrando que las existentes operen con las mayores garantías (conf. Morello, Augusto M., “Constitución y Proceso”, pág. 29. Ed. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1998)..

VI. - Finalmente, considero pertinente señalar que, si bien la experiencia proveniente del derecho comparado es fuente riquísima de modelos e ideas para encauzar la labor de este novísimo Tribunal, en orden a esta fundamental tarea de interpretación que nos toca realizar, no puedo dejar de recordar la sabia doctrina sentada por la Corte Suprema ya en 1879, cuando sostuvo que “... aunque las leyes puedan considerarse rezagadas con relación a las de otros países, a ellas sin embargo deben sujetarse los jueces de la República, no a leyes o prácticas o costumbres extrañas, por dignas que sean de imitación, porque no es al poder judicial sino al legislativo al que corresponde innovar en esta materia...” (Fallos: 21:130).

Por ello resulta claro para mí que el primer deber que me atañe como magistrado constitucional de este Estado es el de desentrañar el recto alcance de los términos de la Ley Suprema de la Ciudad y tengo claro también que los cambios que en ella considere pertinente introducir debo proponerlos en la forma que la propia Constitución establece, buscando incitar el consenso de los órganos representativos de la voluntad popular, y no a través de mis decisiones como Juez de la Ciudad.

Por las razones expuestas, voto por la declaración de inadmisibilidad de la demanda planteada.

Como consecuencia de la votación que antecede, por mayoría,

1°.- Declarar inadmisible la demanda planteada por el señor Juan Carlos Bill a fs. 47/54.

2°.- Mandar se registre, notifique al actor y al Fiscal General y archive.