Autos y visto: el expediente indicado en el epígrafe.

Resulta:

En su resolución del 22 de diciembre de 1999, el Tribunal decidió declarar parcialmente admisible la demanda deducida por el Sr. Enrique Sabino Fiore (fs. 69/73). El litigio quedó entonces circunscripto al examen de la constitucionalidad de una serie de resoluciones del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que suspenden la iniciación de los trámites para obtener la habilitación de agencias de remises.

El actor entiende que las normas cuestionadas afectan el derecho a peticionar a las autoridades y lesionan los derechos a trabajar, a comerciar y a ejercer industria lícita (fs. 33/46).

El Gobierno de la Ciudad contestó la demanda fuera del término ordenado por el Tribunal y su escrito le fue devuelto (fs. 89).

El Fiscal General, en su dictamen, entiende que la suspensión dispuesta por la resolución 399/98 y siguientes es inconstitucional. Sostiene que los secretarios que dictaron las normas cuestionadas carecen de competencia, pues ellos no pueden tomar por sí solos resoluciones, salvo expresa delegación del Gobernador (artículo 101, párrafo segundo, CCBA). Además, la restricción de los derechos individuales sólo puede efectuarse por ley (arts. 80.1 y 103, CCBA) (fs. 91/95).

Fundamentos:

1. Es preciso, ante todo, exponer con precisión la secuencia normativa a la que pertenecen las normas cuya constitucionalidad se controvierte. Sólo si se toma en cuenta la dimensión temporal de la reglamentación administrativa cuestionada resulta comprensible el juicio de inconstitucionalidad solicitado. Como se verá, tal reseña también es imprescindible para desentrañar una normativa compleja, aunque ello es así no por la materia a la que se refiere, sino por la forma en que ha sido reglamentada.

a. El 19/2/97 las secretarías de Producción y Servicios y de Gobierno dictan la resolución 80, que suspende transitoriamente por 180 días la iniciación de los trámites para la habilitación y registración de nuevas agencias de remises (BOCBA 152, pág. 1885).

También se dispone que los trámites de habilitación ya iniciados deben resolverse en forma definitiva dentro de los 15 días y, de no ser resueltos, se considerarán caducos.

Se justifica la suspensión en las indeterminaciones que presenta la ordenanza 47.561 (que regula el funcionamiento de la actividad de alquiler de automóviles particulares con chofer y agencia de remís) y en la consiguiente necesidad de aprobar una nueva normativa.

b. El 26/11/97 se dicta la resolución 728, que prorroga la vigencia de la resolución 80 por 45 días para la iniciación de trámites para la habilitación y registración de nuevas agencias de remís (BOCBA 338, pág. 4578).

En los fundamentos se menciona la existencia de diversos proyectos normativos. Dicha circunstancia hace �razonable extender el plazo de suspensión transitoria para la iniciación de trámites�. Uno de esos proyectos, que tramita por expte. 60.583-97, se refiere a la creación e instrumentación del Registro Único del Servicio de Alquiler de Automóviles Particulares con Conductor-Remises (RUREM).

El artículo 3 de la resolución dispone que ella quedará automáticamente sin efecto si antes de su expiración entrara en vigencia la normativa tramitada en el expte. 60.583-97.

c. El 3/2/98 se dicta la resolución 63, que prorroga la vigencia de las resoluciones 80 y 728 por 15 días (BOCBA 383, pág. 5336).

Son reiterados los fundamentos de la resolución 728. También se reproduce su artículo 3.

d. El 20/2/98 el Jefe de Gobierno dicta el decreto 167 que crea el Registro Único del Servicio de Alquiler de Automóviles Particulares con Conductor-Remises (RUREM) en el ámbito y bajo la competencia y fiscalización de la Secretaría de Producción y Servicios (BOCBA 406, pág. 5797).

Según sus fundamentos, el sistema creado permitirá asegurar condiciones de seguridad, obtener información actualizada, efectuar controles administrativos y evitar la competencia desleal.

El decreto fija los objetivos y las funciones del RUREM, así como un conjunto de reglas sobre las agencias, los vehículos, la inscripción, el legajo y el padrón de agencias.

Entre otras cláusulas, establece que las agencias ya habilitadas deben inscribirse en el registro en el término de 180 días corridos, mientras que las habilitadas con posterioridad quedarán inscriptas automáticamente a partir de la fecha de su habilitación (art. 4).

También se dispone que las agencias deben habilitar como mínimo 5 vehículos (art. 10).

El decreto, en fin, designa a las secretarías de Gobierno y de Producción y Servicios como autoridad de aplicación e interpretación, la que deberá dictar las normas reglamentarias en el término de 180 días.

e. El 24/2/98 se dicta la resolución 123, que prorroga la vigencia de las resoluciones 80, 728 y 63 por 10 días para la iniciación de trámites para la habilitación y registración de nuevas agencias de remises (BOCBA 398, pág. 5653).

Esta resolución reitera los fundamentos de las resoluciones cuyos plazos de suspensión prorroga. También reproduce el artículo 3 de la resolución 728: la suspensión quedará automáticamente sin efecto si antes de su expiración entrara en vigencia la normativa tramitada en el expte. 60.583-97.

Sin embargo, la normativa ya había sido dictada por el Jefe de Gobierno cuatro días antes (ver decreto 167).

f. El 26/5/98 se dicta la resolución 399, que reglamenta el decreto 167 (BOCBA 459, pág. 7026).

Según sus disposiciones generales, el sistema comenzará a funcionar dentro de los 60 días corridos y deberá estar totalmente implementado en el plazo máximo de 240 días corridos (punto 1.2.).

Aun cuando desde el 19/2/97 (resolución 80) la iniciación de trámites se encontraba suspendida y los trámites ya iniciados caducaban de no ser resueltos de forma definitiva en el término de 15 días, la resolución 399 dispone que las agencias habilitadas �después de la publicación del decreto 167� deberán acreditar ante el registro el cumplimiento de los requisitos legales en el plazo de 30 días; en caso contrario, se producirá la baja automática de la registración (punto 4.6.).

Por su parte, a las agencias habilitadas y registradas antes de la publicación se les otorga un plazo de 240 días, salvo que no estuvieran registradas, en cuyo caso se asimilan a las habilitadas con posterioridad (puntos 4.7. y 4.8.).

A la vez, la resolución 399 también dispone suspender �en forma transitoria y provisoria�, por el plazo de 180 días, tanto la iniciación de trámites para la habilitación y registración de nuevas agencias de remises, como los trámites en curso de ejecución (art. 1, párrafo primero).

Por igual plazo, también se suspende la obligación de las agencias ya registradas de habilitar como mínimo cinco vehículos y la habilitación de nuevos vehículos de agencias ya registradas (art. 1, párrafos segundo y tercero).

g. El 19/11/98 se dicta la resolución 1016 que, dada las suspensiones generales dispuestas, regula la situación particular de las agencias de remises que ya cuentan con un local debidamente habilitado y registrado y tienen que trasladarse a uno nuevo (BOCBA 593, pág. 9219).

En sus fundamentos se señala que el �espíritu� de las suspensiones �no es el de impedir el desarrollo de la actividad de las agencias debidamente habilitadas y registradas� (ver su último considerando).

h. El 14/1/99 se dicta la resolución 34/99, que modifica parcialmente la resolución 399 (BOCBA 626, pág. 10021).

Ella mantiene las suspensiones para iniciar y continuar trámites, pero elimina la referida a la obligación de habilitar cinco vehículos. Por último, fija un nuevo sistema para habilitar nuevos vehículos de las agencias de remises ya habilitadas (presentación ante la Dirección General de Gestión de Tránsito y Transporte).

i. El 29/1/99 se dicta la resolución 70, que prorroga por 90 días la vigencia de los plazos fijados por el artículo 1 de la resolución 399, modificada por la resolución 34. También se prorroga por 90 días el plazo para implementar definitivamente el sistema (BOCBA 631, pág. 10185).

En sus fundamentos se señala que �por diversas razones� sólo se inscribió en el registro un veinte por ciento del padrón. Ante tal situación �resulta necesario garantizar a la totalidad de las agencias la igualdad de oportunidades para acceder al sistema, prorrogando el plazo de inscripción mencionado�.

Hay que señalar que el artículo 1 de la resolución 399, en rigor, no había fijado plazos, sino que disponía diversas suspensiones por un plazo de 180 días (ver punto f precedente).

j. El 12/7/99 se dicta la resolución 373 que otorga un plazo de 60 días para la conclusión de los trámites de habilitación del local de funcionamiento de las agencias registradas con anterioridad a la entrada en vigencia del decreto 167 (BOCBA 737, pág 12.688).

En sus fundamentos se indica que la suspensión dispuesta por las resoluciones 399 y 70 �impide a las agencias registradas por ante la Secretaría de Transporte, con anterioridad a la entrada en vigencia de las normas mencionadas, la conclusión de los trámites relativos a la habilitación del local en que funcionan�. Luego se afirma que esa situación genera �un marco de desigualdad entre las agencias registradas, en detrimento de aquellas que han cumplimentado con la totalidad de los requisitos exigidos�.

k. El 14/7/99 se dicta la resolución 384, que prorroga por 30 días el plazo de suspensión para la habilitación y registración de agencias de remises previsto por la resolución 399 y ampliado por la resolución 70.

Según sus fundamentos �se plantea la necesidad de resolver la situación de aquellas [agencias] que no pudieron ingresar al sistema en razón de hallarse vigente el plazo de suspensión para concluir los trámites de habilitación del local en el que funcionan�. Luego se postula que �en miras a determinar la posición definitiva de las Agencias de remises resulta conveniente definir con carácter previo el criterio a seguir respecto de la totalidad de las agencias existentes�.

l. El 14/9/99 se dicta la resolución 577, que prorroga por 30 días el plazo de suspensión previsto por la resolución 399 y ampliado por las resoluciones 70 y 384.

m. El 12/10/99 se dicta la resolución 666, que prorroga por 30 días el plazo establecido en la resolución 373 (BOCBA 807, pág. 14.016).

n. El 9/11/99 se dicta la resolución 778, que prorroga por 60 días el plazo de suspensión previsto por el artículo 1 de la resolución 399 y ampliado por las resoluciones 70, 373 y 666 (BOCBA 823, pág. 14.321).

Se exceptúa de la suspensión dispuesta por la resolución 399 a las agencias de remís registradas ante la Subsecretaría de Tránsito, pero no en el RUREM, las que deberán iniciar o concluir sus trámites de habilitación de local en el término de 60 días.

ñ. El 18/2/2000 se dicta la resolución 61, que suspende �en forma transitoria y provisoria por el plazo de 180 días a partir de la vigencia de la presente, la iniciación de trámites, así como los que se hallaren en curso de ejecución, para la habilitación y registración correspondiente de nuevas agencias de remises� (BOCBA 886, pág. 15803).

También se suspende la iniciación de trámites para habilitar nuevos vehículos para las agencias ya registradas.

En sus fundamentos se señala que �resulta necesario compatibilizar la prestación del servicio de alquiler de automóviles particulares con conductor (remises) y la normativa general aplicable, con el interés público que el poder administrador debe preservar�. Se destaca que �el considerable incremento de la oferta� hace necesario y conveniente evitar distorsiones en el mercado del transporte y que, en fin, �resulta necesario resolver la situación de aquellas agencias que no cumplen con las disposiciones vigentes�.

2. Para una acabada comprensión de la regulación normativa del servicio de remises también hay que considerar la ordenanza 34.421, conforme al texto establecido por el artículo 1 de la ordenanza 47.561, promulgada por el decreto 774/94 y que constituye el capítulo 8.4. �Alquileres de automóviles particulares� de la Sección 8 �Transporte� del Título 2 �De las actividades� del item 700 �Código de Habilitaciones y Publicaciones�, que forma parte, a su vez, del ítem 70 �Habilitaciones y Verificaciones� de la parte 7 �Actividades de los administrados� del volumen IV del �Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires� (Boletín de Actualización del Digesto Municipal n° 4, págs. 143/145).

Allí se define qué es una agencia de remises y se fijan las condiciones para poder ser titular de una agencia, los requisitos que deben reunir los vehículos y las exigencias que deben cumplir los conductores.

Según los considerandos de la resolución 80, que origina la secuencia normativa antes expuesta, la ordenanza presenta indeterminaciones que deben ser subsanadas. Tal razón justificaba suspender la iniciación de los trámites de habilitación de nuevas agencias hasta tanto se dictara una nueva normativa. No obstante, hasta el presente no se modificó el régimen establecido por dicha ordenanza, sino que se la reglamentó con mayor detenimiento (decreto 167 y resolución 399).

3. La enumeración antes efectuada revela el carácter laberíntico de la reglamentación administrativa de la actividad que realizan las agencias de remises.

Es cierto que, a partir del dictado del decreto 167, complementado por la resolución 399, el Poder Ejecutivo creó un régimen normativo general en el marco de la ordenanza 34.421. Pero la puesta en funcionamiento definitiva del sistema creado se pospone una y otra vez. Mientras tanto, suceden diversas suspensiones que conviven, a su vez, con subregímenes para contemplar situaciones particulares.

A ello hay que agregar las confusiones que derivan de disponer que una suspensión quedará sin efecto si se llegara a dictar una normativa, que en realidad ya fue dictada, o de reglamentar la situación de trámites que, de acuerdo a reglas aparentemente no modificadas, ya tendrían que haber definitivamente concluido o caducado.

Sin embargo, no son estas evidentes deficiencias de técnica normativa las que ingresan al debate. Tampoco se trata de evaluar el mérito o la conveniencia de la reglamentación administrativa del servicio de remises.

El objeto de esta controversia radica, concretamente, en la constitucionalidad de la continua suspensión que recae sobre la posibilidad de iniciar o continuar los trámites de habilitación para nuevas agencias de remís. Y dicha suspensión, cabe enfatizar, no se refiere al actor en particular, sino a toda persona que pretenda iniciar o continuar aquellos trámites.

Desde el 19/2/97 hasta el día de hoy, el Poder Ejecutivo dispuso de manera transitoria una suspensión. Dicha suspensión continua es el resultado de un conjunto de decisiones sucesivas de diferente índole, pues, luego de la suspensión �originaria�, sucedieron tanto prórrogas como �nuevos� actos de suspensión.

De la reseña expuesta se desprende que la actual norma en controversia es el artículo 1 de la resolución 61 que suspende por 180 días desde su entrada en vigencia la iniciación de trámites para la habilitación y registración de nuevas agencias de remises, así como los trámites que estén en curso de ejecución.

Pero también de lo expuesto se deduce que esta suspensión sólo adquiere su genuino sentido jurídico cuando se la considera en continuidad con aquella que fue dispuesta en 19/2/97 y que se mantuvo como consecuencia de sucesivas y periódicas decisiones de la Administración.

De todo este examen resulta que la suspensión �transitoria� ya superó los tres años de duración.

4. De acuerdo a la definición de la ordenanza 34.421, el servicio de remís es un servicio de transporte de personas en automóviles de categoría particular, con conductor, detentando el pasajero el uso exclusivo del vehículo, mediante una retribución en dinero convenida entre prestador y prestatario (punto 8.4.1.).

Para poder prestar este servicio es preciso reunir ciertos requisitos que son verificados por la Administración. Como ya se señaló, además de los fijados por la ordenanza 34.421, actualmente hay que considerar los que surgen del decreto 167 y de la resolución 399.

Se trata, entonces, de una actividad comercial que al sólo poder realizarse bajo ciertas condiciones, requiere que se efectúe una serie de trámites ante la Administración. Así lo expresa con claridad la resolución 399 al establecer que �la inscripción de las agencias en el RUREM constituye una condición para la prestación del servicio� (art. 4). Y, de forma general, el punto 1.1.1. del Capítulo 1.1. de la Sección I del Título I del Código de Habilitaciones y Verificaciones: �Para el ejercicio de toda actividad comercial o industrial en el ejido de la Ciudad de Buenos Aires, deberá solicitarse habilitación o permiso municipal según corresponda� (Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, Volumen IV, pág. 5).

El condicionamiento del ejercicio de un derecho a requisitos específicos que deben ser acreditados ante la Administración exige asegurar la posibilidad concreta de presentarse ante ella.

El derecho de peticionar a las autoridades, habitualmente valorado desde el punto de vista político, revela aquí su significado en términos administrativos. Pues si para ejercer un derecho se requiere una previa presentación ante la Administración, es lógico que se reconozca el derecho a efectuarla. Negar este último implica, como su necesaria consecuencia, negar por una vía indirecta la posibilidad de ejercer el primero.

La suspensión dispuesta por la resolución 61, en cuanto último eslabón de una larga serie de decisiones homólogas, impide la posibilidad de cumplir ante la Administración con las exigencias requeridas para prestar el servicio de remís. No se está ante una razonable suspensión justificada en la necesidad de modificar la normativa, evaluar la situación económica del servicio, asegurar la seguridad de los pasajeros o implementar un sistema novedoso y complejo. Todas estas razones fueron aportadas por el Poder Ejecutivo, pero de manera sucesiva, para alargar de esa forma las suspensiones dispuestas.

Si se toma en consideración todo el tiempo transcurrido desde la primera suspensión decidida, ella carece hoy en día de su alegado carácter transitorio. Suspensión transitoria era la establecida al inicio del año 1997 por la resolución 80. Ya es dudoso predicar la transitoriedad de la suspensión dispuesta en 1998, después de varias prórrogas, por la resolución 399. Pero desde luego no merece ese calificativo la suspensión establecida por la resolución 61, dictada al comenzar el año 2000.

La serie de suspensiones dispuestas conduce, en definitiva, a la prohibición de efectuar solicitudes administrativas de habilitación. Por la vía indirecta de una serie de suspensiones se concluyó modificando la calificación jurídica de una actividad, que pasó de estar permitida bajo ciertas condiciones, a estar, en definitiva, prohibida.

Sin embargo, el ingreso de nuevas personas no está legal y expresamente prohibido. Tampoco es tal la intención que manifiestan en sus fundamentos las diferentes decisiones de la Administración. Todo lo contrario. Siempre se alega la necesidad de ordenar la prestación del servicio, no la de restringirlo a las personas que ya están habilitadas para prestarlo.

5. De lo expuesto se desprende que el artículo 1 de la resolución 61, dictada el 18/2/00 de manera conjunta por las Secretarías de Gobierno y de Obras y Servicios Públicos, afecta de manera ilegítima los derechos de peticionar a las autoridades y de ejercer industria lícita. Estos derechos, en la presente causa, se encuentran inescindiblemente vinculados: afectar el primero implica lesionar el segundo.

Los referidos derechos, enunciados en el artículo 14 de la Constitución Nacional, están incorporados a la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires por medio de la recepción que dispone su artículo 10. De tal forma, el artículo 1 de la resolución 61 es inconstitucional y así debe declarárselo.

6. Tal como establece el inciso 2° del artículo 113 de la Constitución de la Ciudad, la anterior declaración de inconstitucionalidad hace perder vigencia a la norma mencionada.

A fin de resguardar la necesaria publicidad que requiere una decisión que tiene efectos erga omnes, la pérdida de vigencia se producirá a partir de la publicación de la parte dispositiva de esta sentencia.

El Boletín Oficial de la Ciudad deberá efectuar la publicación dentro de los tres (3) días posteriores a la recepción de la presente, bajo apercibimiento de aplicarle al funcionario responsable las sanciones pecuniarias previstas por el art. 30 del Código Contencioso Administrativo y Tributario.

Si no se cumple en término con lo ordenado y sin perjuicio de aplicar las sanciones indicadas-, el Tribunal dispondrá la publicación en dos diarios de circulación masiva en la Ciudad y a costa del Gobierno de la Ciudad.

7. Las costas deben imponerse al Gobierno de la Ciudad (art. 62, párrafo primero, del Código Contencioso Administrativo y Tributario).

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el Fiscal General,

1°) Declarar la inconstitucionalidad, en los términos del inciso 2 del artículo 113 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, del artículo 1 de la resolución 61, dictada el 18/2/00 de manera conjunta por las Secretarías de Gobierno y de Obras y Servicios Públicos, que dispone: �Suspéndase en forma transitoria y provisoria, por el plazo de ciento ochenta (180) días a partir de la vigencia de la presente, la iniciación de trámites, así como los que se hallaren en curso de ejecución, para la habilitación y registración correspondiente a nuevas agencias de remises". Tal norma perderá vigencia a partir de la publicación de la parte dispositiva de esta sentencia.

2°) Imponer las costas al Gobierno de la Ciudad.

3°) Ordenar al Gobierno de la Ciudad la publicación de la totalidad de la parte dispositiva de esta decisión en el Boletín Oficial de la Ciudad, dentro de los tres (3) días posteriores a su recepción y en los términos fijados en los fundamentos de esta sentencia parágrafo sexto.

4°) Dejar constancia que el texto completo de la sentencia se encuentra a disposición de cualquier persona en la sede del Tribunal Superior de Justicia.

5°) Dar noticia a la Legislatura de la Ciudad y a la Dirección General de Información y Archivo Legislativo (ex-Cedom), remitiéndoseles a ese efecto copia de la sentencia.

4°) Mandar se registre; libre oficio al Boletín Oficial de la Ciudad para su publicación; notifique al actor, al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y, en su despacho, al Fiscal General; libre oficio para dar noticia a la Legislatura de la Ciudad y a la Dirección General de Información Archivo Legislativo (ex-Cedom) y, oportunamente, archive.

Vea el texto completo de esta resolución del Tribunal en el sitio del Tribunal Superior de Justicia.