Visto: el expediente indicado en el epígrafe.

Resulta:

1. El Centro Costa Salguero S.A. interpuso una acción de amparo ante la justicia nacional en lo civil contra el Gobierno de la Ciudad “a efectos de que se abstenga de dictar acto alguno por el cual se impida (...) desarrollar las actividades comerciales que viene realizando”. Agrega que “el objeto de la presente acción resulta ser un conflicto de interpretación normativo. Dicha interpretación no significa una mera especulación teórica toda vez que ha ocasionado un daño y existe una amenaza cierta e inminente de producir otro daño a mi representada y al orden jurídico” (fs. 84/94, autos principales, expediente del juez de grado del Fuero Civil de la Capital n° 97.067/99).

El accionante sostiene que, de acuerdo a la ley n° 18.339, el territorio donde desarrolla sus actividades es de dominio del Estado nacional, quien por medio de la Administración General de Puertos ejerce allí competencia sobre verificaciones y habilitaciones. Afirma que de acuerdo a la ley n° 24.588 se requiere de una ley para efectuar una transferencia de competencias, circunstancia que hasta el presente no ha ocurrido.

Según argumenta, el art. 8° de la CCBA ha anexado “ilegítimamente” esas tierras a la Ciudad de Buenos Aires, pues “los Estatuyentes no tenían competencia originaria para anexar tierras a la Ciudad por sobre lo dispuesto en una ley nacional por lo que han obrado fuera de sus límites legales y (...) han procedido de forma inconstitucional pues se han excedido en su potestad constituyente salvo que se considere que ello es una declaración y no constituye una norma operativa”. Es así que “la declaración contenida en el Estatuto no es aplicable hasta tanto exista un acto posterior que así lo disponga”.

También sostiene que la actividad llevada a cabo por los inspectores de la Ciudad constituye una vía de hecho por falta de norma previa autorizante (fs. 89 vuelta, autos principales).

A continuación, el amparista señala que “subsidiariamente a esta tesitura y para el caso de que no se lo considerara, vengo a realizar el planteo de inconstitucionalidad del referido art. 8° pues su aplicación al caso (...) hará que la actividad comercial que venía ejerciendo con anterioridad a su dictado, se encuentre sujeta a una regulación que puede acarrear la prohibición de ejercer dicha actividad”.

Es de destacar que al precisar el objeto de su presentación en el punto IX (“Determinación del petitum. Conclusiones” fs. 93 vuelta, autos principales), el accionante modifica lo expresado en el cuerpo de su escrito y pasa a considerar como petición principal que se declare la inconstitucionalidad del art. 8° de la CCBA (punto 1) y sólo subsidiariamente, “hasta tanto no se cumplimente con el art. 5° de la ley n° 24.588, denominada Ley Cafiero, la Ciudad de Buenos Aires, se abstenga de aplicar el art. 8° del Estatuto (...) y de ejercer su poder de policía sobre el Predio Ferial Centro Costa Salguero” (punto 2). Subsidiariamente, a su vez, para el caso de no ser acogidos los anteriores planteos, solicita que se le ordene al Gobierno de la Ciudad que se abstenga de ejercer “cualquier jurisdicción” hasta tanto la Legislatura de la Ciudad dicte las normas edilicias y de planeamiento urbano en relación a los terrenos donde se encuentra ubicado el predio. También solicita la nulidad de las actas de infracción que hayan labrado los inspectores de la Ciudad.

2. El juez civil se declaró incompetente, decisión que fue confirmada por su Alzada (fs. 149 y fs. 174/175, autos principales). Luego la causa fue remitida a la justicia contravencional de la Ciudad, fuero donde el amparo tuvo trámite.

3. En su informe, el Gobierno de la Ciudad considera que la vía idónea no es el amparo, sino la acción declarativa (art. 322, CPCCN) y que, de acuerdo a la CN y a la CCBA, en la zona portuaria las facultades del Estado Nacional y del Gobierno de la Ciudad son concurrentes (fs. 427/448).

4. La justicia contravencional, al resolver la acción de amparo, afirma la constitucionalidad del art. 8° de la CCBA y considera, conforme lo disponen el art. 75, inciso 30, CN y el art. 104, CCBA, que la Ciudad ejerce legítimamente el poder de policía sobre las instalaciones portuarias que no se relacionen con cuestiones de afectación nacional. Sin embargo, entiende que hasta tanto el Gobierno de la Ciudad dicte las normas edilicias y de planeamiento urbano sobre tales terrenos, éste debe abstenerse de imponer clausuras por falta de habilitación, sin que ello implique enervar el poder de policía local en materia de salubridad, higiene, etcétera. Rechaza, en fin, las nulidades solicitadas pues las actas de constatación obrantes en la causa son materia de otros expedientes (fs. 453/476, autos principales).

5. El amparista apela la decisión (fs. 479/486, autos principales). Según sostiene ahora “sólo ha objetado el mentado art. 8° en la medida en que no exista una ley previa que le permita a la Ciudad adquirir el dominio y ejercer la jurisdicción sobre el predio”. Alega que la sentencia recurrida no analiza la aplicabilidad ni el alcance del art. 5° de la ley n° 24.588. También afirma que la interpretación del juez no condice con la actividad legislativa que el Congreso Nacional se encuentra llevando a cabo a partir del proyecto de ley presentado por el Senador García Arecha, a través del cual se pretende transferir la parcela conocida como Costa Salguero a la Ciudad de Buenos Aires.

Al exponer sus argumentos, sostiene que no desconoce las potestades de la Ciudad de ejercer el poder de policía, pero niega que actualmente ellas puedan hacerse efectivas, por no existir ley de transferencia por parte del Congreso nacional. También niega que sea aplicable al caso lo relativo a los establecimientos de utilidad nacional, pues “para ejercer la facultad emanada del referido inciso 30, el establecimiento de utilidad nacional debe encontrarse dentro del territorio del municipio y/o provincia y/o en el territorio de la Ciudad” (fs. 484 vuelta, autos principales). Según afirma, la sentencia omitió evaluar si el Gobierno “puede, actualmente, ejercer un poder de policía en un territorio que no ha sido anexado al Gobierno de la Ciudad por el Congreso de la Nación” (fs. 485, autos principales).

La sentencia también es apelada el Gobierno de la Ciudad (fs. 490/504, autos principales), el que sostiene, en síntesis, que el predio se encuentra dentro de los límites de la Ciudad, que la autoridad local se encuentra habilitada para ejercer el poder de policía local conforme al art. 75, inciso 30, CN y que la habilitación otorgada por el Estado nacional no exime de cumplir las reglas locales, las que, a su juicio, existen y deben ser cumplidas.

6. La Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contravencional ratifica la sentencia dictada en primera instancia en su totalidad (fs. 575/581, autos principales). En los fundamentos de su decisión señala que el art. 8°, CCBA es una determinación cierta que reafirma la jurisdicción local; que es pacífica la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto a la competencia local sobre el poder de policía en establecimientos de utilidad nacional; que es evidente a simple vista que los terrenos forman parte del ámbito urbano; que no es de aplicación el art. 6° de la ley n° 24.588, pues el inmueble actual es de distintas dimensiones del referido por la ley n° 18.339 y que, aún cuando el dominio del predio sea del Estado nacional, ello no impide el ejercicio de la jurisdicción local. Tales razones impiden declarar la inconstitucionalidad del art. 8°, CCBA. Sin embargo, tal como lo destacó el juez de primera instancia, resulta imposible obtener de parte de la Ciudad la habilitación para funcionar. Tales exigencias, además, vulneran los derechos del amparista, quien ya se encontraba habilitado por las autoridades nacionales respectivas.

7. Ante dicha decisión, ambas partes interponen sendos recursos de inconstitucionalidad (fs. 587/599 y fs. 617/633, autos principales).

El amparista sostiene que subsisten todos los agravios señalados al momento de apelar y reitera los argumentos expuestos en sus escritos anteriores. Insiste en afirmar que el art. 8°, CCBA, se encuentra condicionado al cumplimiento de la ley n° 24.588, pues de lo contrario se afecta la jerarquía normativa establecida por el art. 31, CN. Por ello "inconstitucional es la interpretación que se le ha otorgado al precepto pero no el precepto en sí". Finalmente sostiene que el recurso es procedente pues se debe interpretar los alcances del art. 8° de la CCBA.

El Gobierno de la Ciudad, por su parte, entiende que la decisión que recurrre ha violado la defensa en juicio (art. 18, CN), cercena potestades constitucionales propias de la Administración (art. 104, inciso 11, CCBA y arts. 14, 28 y 33, CN) y afecta la forma republicana de gobierno (art. 1°, CN y art. 1°, CCBA). También alega arbitrariedad.

8. La Cámara, al entender que ninguna de las partes explicitó de manera precisa un agravio constitucional, rechazó los dos recursos (fs. 660/664, autos principales).

9. Es la antedicha decisión la que motivó los recursos de queja de ambas partes ante el TSJ (fs. 70/83 y fs. 144/169).

10. El juez de trámite del TSJ dispuso la acumulación de los recursos, la remisión de los autos principales y corrió vista de las quejas al Fiscal General (fs. 172).

11. El Fiscal General, en su dictamen, opina que los recursos de inconstitucionalidad fueron indebidamente rechazados por la Cámara, dado que ambas partes plantearon sendos casos constitucionales (fs. 176/177).

En cuanto al fondo de la cuestión, entiende que los recursos de inconstitucionalidad deducidos por ambas partes deben ser rechazados (fs. 179/184).

Fundamentos:

1. Corresponde, en primer lugar, expedirse sobre los recursos de queja deducidos por ambas partes.

Tal como surge del relato precedente, en esta causa se controvierte la interpretación de los arts. 8° y 104, incisos 11 y 21, CCBA, y la decisión recurrida recayó sobre dicha cuestión.

Tanto el amparista como el Gobierno de la Ciudad plantearon un caso constitucional en los términos del art. 27, LPT, razón por la cual sus recursos de inconstitucionalidad fueron incorrectamente denegados por el a quo.

Por ende, y de conformidad con lo dictaminado por el Fiscal General a fs. 176/177, debe hacerse lugar a los recursos de queja deducidos y tratarse las cuestiones constitucionales indicadas.

2. La primera cuestión a resolver consiste en examinar las disposiciones contenidas en el art. 8°, CCBA.

De acuerdo a las diferentes líneas argumentales desarrolladas por el amparista, el art. 8°, CCBA, sería inconstitucional al anexar a la Ciudad un territorio, sin la previa autorización del Estado nacional requerida por la ley n° 24.588, arts. 5° y 6°. Sólo podría defenderse su constitucionalidad si se entendiera que sus cláusulas son declarativas, en cuyo caso su vigencia estaría supeditada al dictado de una ley nacional, circunstancia que aún no ha ocurrido. En ambos supuestos, la conclusión es la misma: el Gobierno de la Ciudad no tendría ninguna potestad sobre un espacio que, en la actualidad, no forma parte de su territorio.

3. Del extenso texto del art. 8°, CCBA que forma parte del “Título Preliminar”, Capítulo Segundo: “Límites y Recursos”, sólo se encuentran en debate sus párrafos primero y último. El primer párrafo expresa lo siguiente: “Los límites territoriales de la Ciudad de Buenos Aires son los que históricamente y por derecho le corresponden conforme a las leyes y decretos nacionales vigentes a la fecha. Se declara que la Ciudad de Buenos Aires es corribereña del Río de la Plata y del Riachuelo, los cuales constituyen en el área de su jurisdicción bienes de dominio público. Tiene el derecho a la utilización equitativa y razonable de sus aguas y de los demás recursos naturales del río, su lecho y subsuelo, sujeto a la obligación de no causar perjuicio sensible a los demás corribereños. Sus derechos no pueden ser turbados por el uso que hagan otros corribereños de los ríos y sus recursos. Todo ello, sin perjuicio de las normas de derecho internacional aplicables al Río de la Plata y con los alcances del artículo 129 de la Constitución Nacional”. Por su parte, el último párrafo consigna: “El puerto de Buenos Aires es del dominio público de la Ciudad, que ejerce el control de sus instalaciones, se encuentren o no concesionadas”.

El inicio del art. 8° se limita, de forma prudente y estricta, a reconocer una situación ya consolidada en términos históricos y jurídicos respecto a los límites geográficos que determinan el espacio físico de la Ciudad.

La declaración con la que continúa el art. 8°, CCBA, según la cual la Ciudad es corribereña del Río de la Plata y al Riachuelo no modifica en nada aquellos límites. La razón es muy sencilla: el Río de la Plata es uno de los límites históricos y jurídicos de la Ciudad.

En este aspecto, lejos de haber transgredido de alguna forma una ley nacional, la CCBA ha reconocido expresamente “las leyes y decretos nacionales vigentes a la fecha”.

4. Para disipar toda duda sobre el tema, basta tomar conocimiento del desarrollo histórico de los límites que jurídicamente delimitan el territorio de la Ciudad de Buenos Aires.

Un sucinto relato de los hechos tiene que iniciarse, como correctamente hace el Fiscal General en su dictamen, con la ley por la cual el Congreso General Constituyente de las Provincias Unidas del Río de la Plata en Sud América designó la capital del Estado. La ley aprobada en la sesión del 4 de marzo de 1826 dispone, en su art. 1°, que “La Ciudad de Buenos Aires es la Capital del Estado” y, en su art. 6°, que “Corresponde a la Capital del Estado, todo el territorio que se comprende entre el Puerto de las Conchas y el de la Ensenada, y entre el Río de la Plata y el de las Conchas, hasta el Puente llamado de Marquez, y desde este tirando una línea paralela al Río de la Plata, hasta dar con el de Santiago” (Emilio Ravignani, “Asambleas Constituyentes Argentinas seguidas de los Textos Constitucionales Legislativos y Pactos Interprovinciales que organizaron políticamente la Nación”, Tomo Segundo, 1825/1826; en ps. 876/877 se encuentra la ley y, en ps. 695/876, las sesiones donde se discutió el proyecto de ley remitido por el Presidente de la República, Instituto de Investigaciones Históricas de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires, Talleres S.A. Casa Jacobo Peuser, Ltda., Buenos Aires, 1937-1939).

Posteriormente, en la sesión del 3 de mayo de 1853 del Soberano Congreso General Constituyente de la Confederación Argentina, se aprobó por unanimidad la Ley sobre Capital de la Confederación. Según su art. 2°, corresponde a la Capital “Todo el territorio que se comprende entre el Río de la Plata y el de las Conchas, hasta el Puente de Marquez y desde aquí tirando una línea al S.E. hasta encontrar su perpendicular desde el río de Santiago encerrando la Ensenada de Barragán, las dos Radas, Martín García y los canales que domina” (“Asambleas ...”, ob. cit., Tomo Cuarto, 1827/1862, ps. 538/543; el texto también puede consultarse en Arturo Sampay, “Las Constituciones de la Argentina, 1810/1972”, ps. 372/376, Eudeba, Buenos Aires, 1975).

Son conocidas las visicitudes relativas a la cuestión capital, que recién fueron zanjadas en 1880. Pero en lo que respecta a sus límites merece destacarse la ley n° 522, dictada el 30 de octubre de 1867 por la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires que determina los límites del Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, a la sazón parte integrante de dicha Provincia. Su art. 1° dispone lo siguiente: “El municipio de la ciudad de Buenos Aires, tendrá desde la promulgación de la presente ley los siguiente límites: Por el Norte, el Arroyo de Maldonado, desde su desembocadura en el Río de la Plata hasta tocar el límite Este del territorio conocido en el plano Sourdeaux con el nombre de Calderón. Al Oeste, una línea que, limitando los terrenos conocidos en el mismo plano con los nombres de Marcos y Lumb, termine en el ángulo sudoeste de este último terreno, y desde aquí por una línea que termine en el ángulo sudoeste del terreno designado con el nombre de Arroyo, y desde este punto hacia el este hasta tocar el ángulo noroeste del terreno Albin; desde aquí, en dirección al sud por la calle que limita las propiedades Paso Bejerano, Roy y Pereyra, hasta la intersección con la calle de la Arena; y de este punto, una recta hasta el puente Alsina. Al Sud, el Riachuelo de Barracas hasta su confluencia con el Plata. Al Este, el litoral del Plata hasta la boca del Maldonado” (“Evolución institucional del Municipio de la Ciudad de Buenos Aires”, Ediciones del H. Consejo Deliberante, ps. 59/60).

El 21 de septiembre de 1880 el Congreso de la Nación dicta la ley n° 1029, cuyo art. 1° dispone: “Declárase capital de la República, el municipio de la ciudad de Buenos Aires, bajo sus límites actuales”. El 7 de octubre de 1880 el Presidente Nicolás Avellaneda le solicita a la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires la cesión de la ciudad de Buenos Aires para capital de la Nación. El 6 de diciembre de 1880, luego de un histórico debate, la Legislatura de Buenos Aires dicta la ley n° 1355, cuyo art. 1° establece que: “A los efectos del art. 3° de la Constitución de la Nación, la Legislatura de la Provincia, cede el territorio del Municipio de la Ciudad de Buenos Aires que ha sido declarado Capital de la República por la ley Nacional de Setiembre de 1880”.

Es así que el territorio cedido por la Provincia de Buenos Aires en 1880 es el que dicha Provincia previamente había delimitado como Municipio de la Ciudad de Buenos Aires en 1867, mientras que la ley nacional n° 1029 no altera el territorio municipal declarado capital.

Las modificaciones territoriales de mayor importancia ocurrirán primero en 1884 al dictarse la ley n° 1585, cuyo art. 1° dispone que “A objeto de ensanchar la Capital de la República, acéptase la cesión que hace la Provincia de Buenos Aires de la jurisdicción que ejerce en el Municipio de Belgrano y en parte de San José de Flores, con los límites establecidos en el artículo 1° de la Ley de dicha Provincia de 28 de Octubre del corriente año”, y luego en 1888, mediante la ley n° 2089. Su art. 1° dispone que “En virtud de la cesión correspondiente, hecha por la Provincia de Buenos Aires, por ley 28 del corriente, los partidos de Flores y Belgrano quedan comprendidos en el Municipio de la Capital de la Nación”. Es de destacar su art. 4°, en cuanto establece que “La Provincia de Buenos Aires conservará el dominio de las propiedades que le pertenezcan dentro del territorio cedido” (BOCBA, 120. “Límites y jurisdicción”, p. 33).

El 6 de febrero de 1888, el Presidente Juárez Celman, por decreto n° 16.674/88, acuerda y decreta que “Queda aprobado el informe y plano adjunto, remitido al Ministerio del Interior con fecha 17 de Enero próximo pasado por los ingenieros D. Pablo Blot y D. Luis Silveyra, nombrados respectivamente por el Gobierno Nacional y el de la Provincia de Buenos Aires, para trazar la línea de deslinde entre el territorio de la Provincia y el cedido a la Nación por ésta para ensanche de la Capital Federal” (art. 1°) y que “Quedan incorporados al Municipio de la Capital las áreas de los partidos contiguos señalados en los documentos que menciona el artículo anterior” (el plano puede consultarse en A. Taullard, “Los planos más antiguos de Buenos Aires”, p. 249, Peuser Editores, 1940).

Estas modificaciones ocurridas durante la década del ochenta, si bien son de enorme importancia porque dieron lugar a la fisonomía actual del territorio de la Ciudad, no variaron el límite ribereño con el Río de la Plata.

Con posterioridad, ya entrado el siglo XX, se produjo la delimitación precisa de la Ciudad en lo relativo al Riachuelo. El Acta suscripta por representantes de los Gobiernos de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires el 3 de agosto de 1943 dispone en su art. 1°: “Modifícase el deslinde sud del territorio de la Capital federal, señalado por la ley n° 1029 del 21 de setiembre de 1880, dejándolo establecido a partir de la fecha, en la línea eje del Riachuelo rectificado y ensanchado, desde el Río de la Plata hasta su intersección con la prolongación del lado Oeste de la Avenida General Paz y por el lado Oeste esta prolongación”. El Convenio fue aprobado ad referendum del Congreso de la Nación por decreto n° 8147/45 (BOCBA, 120. “Límites y jurisdicción”, p. 33) y ratificado por la ley nacional n° 13.030 (B.O., 5/12/47) y por la ley n° 5448 de la Provincia de Buenos Aires (B.O., 14/9/1949).

5. El relato precedente muestra que el art. 8°, CCBA, en cuanto “declara que la Ciudad de Buenos Aires es corribereña del Río de la Plata y del Riachuelo”, sólo efectúa una precisión sobre los límites territoriales que “históricamente y por derecho” le corresponden a la Ciudad.

Tal como fuera señalado en la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, el art. 8° “no fija los límites de la Ciudad sino que solamente los explicita, de la misma manera en que lo hacen las constituciones de la provincia de Buenos Aires y de las provincias patagónicas con frente marítimo” (intervención del convencional Brailovsky, Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, 17.ª Reunión, 10.ª Sesión Ordinaria, continuación, 28/29 de septiembre de 1996, p. 1197).

En definitiva, la CCBA reconoce que los límites de la Ciudad de Buenos Aires son los límites de la ex Municipalidad. Tal reconocimiento, lejos de transgredir la ley n° 24.588, guarda coherencia con lo dispuesto por su art. 5° en cuanto dispone que “La Ciudad de Buenos Aires será continuadora a todos sus efectos de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”.

6. El territorio es un elemento constitutivo de los estados y, por ende, de la Ciudad Autónoma en cuanto tiene entidad estatal. Con independencia de cómo se interprete la autonomía que le acuerda la CN, no cabe duda que la Ciudad se asienta en un territorio que le es propio y que se extiende, como surge de lo expuesto, hasta el Río de la Plata (conf. Marienhoff, Miguel S., “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo V, “Dominio Público”, p. 69, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998; Fayt, Carlos S., “Derecho Político”, Tomo 1, cap. 12 “El territorio”, Ed. Ghersi, Buenos Aires, 1982; en particular sobre la Ciudad, ver: Vanossi, Jorge R., ensayo publicado en El Derecho, Tomo 165, p. 1358).

7. Es preciso distinguir con claridad el territorio, en cuanto elemento constitutivo de todo Estado central o local, de los bienes que son objeto del dominio público o privado de éste (conf. la nota de Vélez Sarsfield al art. 2507, CC, donde la distinción se efectúa en términos de dominio eminente y público del Estado; ver también: Highton y Wierzba, “Código Civil y normas complementarias. Análisis doctrinario y jurisprudencial”, Tomo 5, pág. 63, comentario al art. 2339, CC, Hammurabi, Buenos Aires, 1997).

En el espacio territorial de la Ciudad de Buenos Aires hay bienes del dominio público y privado del Estado, cuyos titulares, a su vez, pueden ser tanto el propio Estado de la Ciudad, como los estados provinciales o el Estado nacional.

La ley n° 24.588, al disponer en su art. 6° que “El Estado nacional y la Ciudad de Buenos Aires celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes”, se refiere a los bienes de dominio del Estado nacional que se encuentran “en” el territorio de la Ciudad y no a su propio territorio ciudadano, el que no requiere de ningún acto convencional de transferencia.

Por lo tanto, las cláusulas de la CCBA analizadas en nada vulneran lo dispuesto por los arts. 5° y 6° de la ley n° 24.588.

8. Además de la progresiva ampliación del espacio territorial de la Ciudad antes reseñado, éste fue creciendo por el relleno artificial del Río de la Plata, al cual se le fue “ganando” tierra.

Es indudable que más allá de quién tenga el dominio posterior, las tierras que se “ganan” al río se incorporan al territorio de la Ciudad, manteniéndose inalterado el límite ribereño con el Río de la Plata.

Dado que los ríos forman parte del dominio público art. 2340, CC, el bien terrestre resultante de la transformación también lo será, salvo que se desafecte e incorpore como un bien de dominio privado. En ese caso, el inmueble podrá ser transferido a terceros, situación jurídica que la Corte Suprema de Justicia de la Nación entendió como especificación (Fallos: 105:175).

Las tierras que de forma sucesiva se fueron ganando al Río de la Plata, si bien siempre se incorporaron al territorio de la Ciudad, extendiendo así su superficie, tuvieron diversos destinos en cuanto a su dominio, pues algunas se incorporaron al dominio público sea del Estado nacional o de la ex Municipalidad de la Ciudad y otras, en cambio, fueron desafectadas y transferidas a particulares.

Como ejemplos de una historia sinuosa, cabe mencionar, entre otras, la ley n° 16.575 (B.O. 11/1/65) que autorizó al PEN “a donar al Club Atlético Boca Juniors una superficie hasta de 40 hectáreas, ubicada en los terrenos que resulten del rellenamiento de la zona del Río de la Plata, comprendida entre la Costanera Sur y la prolongación de la calle Humberto I, de la Capital Federal” (art. 1°); la ley n° 17.891 (B.O. 25/9/68) que dispuso “transferir a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires los derechos del Estado Nacional sobre la superficie de terrenos ganados al Río de la Plata...” (art. 1°); la ley n° 21.039 (B.O. 10/10/75) que autorizó “a la Municipalidad de Buenos Aires para realizar la recuperación de tierras en el Río de la Plata, en la zona adyacente a la ribera...” (art 1°) y que dejó aclarado, en este caso con gran nitidez, la distinción conceptual entre territorio estatal y dominio público: “Los terrenos obtenidos en virtud de la recuperación de tierras indicada en el artículo 1° integrarán el territorio de la ciudad de Buenos Aires y quedarán incorporadas al dominio de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires” (art. 2°); la ley n° 21.825 (B.O. 30/6/78) que transfirió “a la Ciudad de Buenos Aires los derechos del Estado Nacional sobre las fracciones de tierra ...” y que facultó ”a la Municipalidad a desafectar dichos bienes del dominio público y afectarlos a su dominio privado” (art. 2°).

9. La historia del puerto de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra íntimamente ligada al proceso de “relleno” del Río de la Plata, donde ya la ley n° 1257, del 27 de octubre de 1882, había autorizado al PEN “para contratar con don Eduardo Madero la construcción, en la ribera de la ciudad de Buenos Aires, comprendida entre la usina del gas al norte y boca del Riachuelo al sur, de diques y almacenes de depósito para la importación de mercaderías, con los canales de entradas necesarias” (art. 1°), disponiendo asimismo que “Los terrenos que se tomen al río, serán vendidos por el Poder Ejecutivo en remate público” (art. 2°).

No cabe duda, de todo lo expuesto, que la zona portuaria se encuentra en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires, circunstancia que no es afectada por el origen artificial del espacio físico en el que se asienta.

10. Para demostrar que se trata de un territorio ubicado fuera de la Ciudad, el amparista alega lo dispuesto por la ley n° 18.339, hoy objeto de un proyecto de ley presentado por el senador García Arecha (Congreso Nacional, Cámara de Senadores, Orden del Día n° 1353, ps. 4921/4924).

La ley n° 18.339, dictada por el entonces Presidente de facto Onganía, se refiere a diversos terrenos que se proponía ganar al Río de la Plata. Su art. 1° dispone: “Transfiérase a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires los derechos del Estado Nacional sobre la superficie de terreno a ganar al Río de la Plata correspondiente a ...” y su art. 2°: “Tranfiérese en uso a la Secretaría de Estado de Transporte con destino a la Administración General de Puertos la superficie de terreno a ganar al Río de la Plata, frente a la calle n° 8, correspondiente a la zona portuaria comprendida desde la desembocadura del desagüe perteneciente a la Administración General de Obras Sanitarias de la Nación, inmediata a la prolongación de la calle Salguero, hasta el extremo Oeste de la dársena ‘F’, señalado en el plano N° 3850-DAC-P.1., que forma parte de la presente Ley, con una superficie de Siete Hectáreas (7 Ha) aproximadamente” (art. 2°). Según sus considerandos, el objetivo de su art. 2° era dotar a “la Administración General de Puertos con mayores instalaciones que podrán utilizarse como cabecera de barcos para el transporte de arena y pedregullo”.

Según se aprecia, el PEN mediante una ley sólo transfirió “en uso” a la Administración General de Puertos una superficie de aproximadamente 7 hectáreas de tierra a ganar al Río de la Plata.

Más allá de cómo se interprete dicha transferencia “en uso” a los efectos de determinar quién tiene el dominio de las tierras ganadas al río, ellas se han incorporado al territorio de la Ciudad de Buenos Aires. Por tanto, la consideración de lo dispuesto por la ley n° 18.339, art. 2°, no altera lo expuesto en los fundamentos precedentes.

11. De acuerdo a la distribución fijada en la Constitución Nacional, el poder de policía es una potestad eminentemente local.

Al respecto, la interpretación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha mantenido invariable desde 1869 v. causas “La Empresa ‘Plaza de Toros’ quejándose de un decreto expedido por el Gobierno de Buenos Aires” (Fallos: 7:150), sentencia del 13 de abril y “D. Luis Resoagli contra Provincia de Corrientes por cobro de pesos” (Fallos 7:373), sentencia del 31 de julio hasta el presente (Fallos: 320:89; 223; entre otros).

El Tribunal cimero consideró que tal criterio resultaba enteramente aplicable a la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en lo que respecta a sus poderes de policía y tributarios (Fallos: 303:1041 y 305: 1672, entre otros).

Tales potestades, además, siempre fueron previstas en las sucesivas leyes orgánicas de la Municipalidad. Ya la ley del 6 de mayo de 1853, dictada por el Congreso Constituyente, asignaba tales atribuciones a las Comisiones de Seguridad, Higiene, Educación, Obras Públicas y Hacienda (arts. 27 y siguientes), diseño institucional que sería seguido por la ley de la muncipalidad dictada por la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires (arts. 26 y siguientes). Por su parte, la ley nacional del 30 de setiembre de 1860 sobre la entonces capital provisoria, refiere estas atribuciones de la municipalidad en su art. 10; la ley del 2 de noviembre de 1865, en su art. 18; la ley del 28 de octubre de 1876, en su Capítulo IV, y la ley n° 1.129 del 31 de octubre de 1881, que es la primera “Ley Orgánica de la Municipalidad de la Capital de la República”, enumera en su Capítulo II las atribuciones del Consejo Deliberante y, en su Capítulo IV, las del Departamento Ejecutivo. Finalmente, la ley n° 19.987 enumera en su art. 2° las competencias de la municipalidad del inciso a) al k) y en su inciso l) expresamente dispone que le corresponde el “ejercicio del poder de policía en las materias de su competencia” (los textos completos figuran en la citada “Evolución institucional del Municipio de la Ciudad de Buenos Aires”).

Al margen de cómo se interprete la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, en ningún caso podrían restringirse sus potestades respecto a su precedente “status” en cuanto municipalidad.

Resulta indudable que la Ciudad tiene el poder de policía sobre las actividades desarrolladas en todo su territorio y, por tanto, respecto a las actividades comerciales que allí realiza el amparista.

12. La anterior conclusión no sufre variación alguna si se considera que la actividad es desarrollada en una zona portuaria.

Ya un decreto del 16 de junio de 1891 disponía: “Queda sujeto a la jurisdicción municipal el nuevo Puerto de la Capital, tanto en las secciones libradas ya al servicio público como por lo que respecta a las que se hallan aún en construcción, en todo cuanto concierne a los servicios a cargo de la Municipalidad y el cumplimiento de las ordenanzas vigentes o que dictare en virtud de sus atribuciones” (art. 1°). Ello fue ratificado por decreto del 4 de mayo de 1927: “Sin perjuicio de la jurisdicción nacional, declárase de jurisdicción municipal, en cuanto se refiera al ejercicio de los poderes meramente locales, las obras efectuadas en la ribera del Río de la Plata y las demás a efectuarse en todo su frente” (art. 1°) y con posterioridad por decreto n° 10.167 del 18 de diciembre de 1964, del que cabe destacar su tercer considerando: “Que a la luz de los antecedentes históricos y constitucionales, de la doctrina y de la jurisprudencia, cabe resaltar así que la jurisdicción nacional en la zona portuaria de la Capital Federal, lo es a los fines de la navegación, policía aduanera y defensa nacional, en tanto que la municipal se ejerce en ese lugar en todo lo referente a la seguridad, higiene, moralidad y, en general, en todo lo concerniente a los intereses permanentes y directos de la ciudad y de sus habitantes” (BOCBA, 120. “Límites y jurisdicción”, p. 35 y B.O., 12/1/65).

Antes de la reforma constitucional de 1994, la Corte Suprema de Justicia de la Nación entendía que las normas dictadas por la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en ejercicio de su poder de policía obligaban a una compañía eléctrica ubicada en la zona portuaria, basándose para ello en la distribución de potestades efectuadas por el Gobierno nacional (Fallos: 303:285).

De acuerdo al actual art. 129 de la CN, le corresponde al Congreso de la Nación dictar una ley que “garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea la capital de la Nación”.

Respecto al territorio de la Ciudad, también el Congreso puede “dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República” (art. 75, inc. 30, CN).

La reforma constitucional de 1994 zanjó una larga controversia sobre el entonces inc. 27, art. 67, CN y sobre el carácter concurrente de las facultades nacionales y locales, al insertar en el hoy art. 75, inc. 30, a continuación de la frase recién citada, que “Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines” (ver dictamen n° 61 del 27/4/95 de la Procuración del Tesoro de la Nación, El Derecho, Tomo 164, p. 276).

El art. 104, inc. 11, CCBA, en cuanto dispone que el Jefe de Gobierno ejerce el poder de policía “incluso sobre los establecimientos de utilidad nacional que se encuentren en la Ciudad”, no hace más que explicitar el carácter concurrente, entre la Ciudad y la Nación, de las potestades que correspondan sobre los establecimientos de utilidad nacional ubicados en su territorio, tal como surge del citado art. 75, inc. 30, CN.

13. Por otra parte, cabe destacar que la Administración General de Puertos, cuya disolución fue dispuesta por el art. 2° del decreto n° 817/92, “tiene por objeto la dirección, administración y explotación de los puertos comerciales de la República, cuya gestión le haya sido confiada por el Poder Ejecutivo Nacional, y de las actividades anexas, accesorias y complementarias de estos fines” (art. 5°, Estatuto de Administración aprobado por decreto n° 1456/87).

En el puerto de la Ciudad de Buenos Aires, por ende, la Administración General de Puertos sólo tiene potestades referidas a las actividades de finalidad portuaria, situación que resulta congruente con todo lo hasta aquí expuesto.

14. En síntesis, la Ciudad tiene el poder de policía sobre todo su territorio, el que también alcanza a los establecimientos en él ubicados, aunque el Congreso los hubiera declarado de utilidad nacional, ya que debe descartarse que existan dentro de los límites de su jurisdicción enclaves federales inmunes y, mucho menos, privados.

Resulta entonces innecesario examinar el último párrafo del art. 8°, CCBA referido al dominio del puerto de la Ciudad de Buenos Aires, pues cualquiera sea la conclusión a la que se llegue, ella no puede afectar el carácter concurrente de las potestades de la Nación y la Ciudad sobre el puerto. Por las mismas razones, tampoco es preciso referirse a la ley n° 24.093 parcialmente vetada por dec. n° 1029/92 y reglamentada por dec. n° 769/93 y al dec. n° 357/98, exclusivamente referido a las obras de dragado de apertura y mantenimiento del vaso portuario y canales de acceso al puerto de la Ciudad de Buenos Aires (B.O. 26/6/92, 22/4/93 y 14/4/98).

15. De lo expuesto sólo cabe concluir que las actividades comerciales que el amparista ejerza en el territorio de la Ciudad y que no se vinculan a una finalidad portuaria, cualquiera sea la naturaleza del dominio y titularidad de ellas, están sujetas al poder de policía y tributario de la Ciudad.

Lo dicho significa que el accionante debe cumplir con el conjunto de reglas constitucionales, legales y reglamentarias de la Ciudad que se refieran a la actividad comercial que realiza, sin perjuicio de la observancia de la normativa que además le corresponda ante la Administración General de Puertos.

Resulta evidente que si la Ciudad tiene a su cargo una potestad, ella debe ejercerla. No puede admitirse, por incongruente, lo resuelto por la Cámara de Apelaciones en lo Contravencional, en cuanto reconoce, por un lado, la legitimidad del poder de policía local pero, por el otro, veda su ejercicio.

En lo atinente a la supuesta imposibilidad de obtener la habilitación para ejercer actividad comercial, no surge de la causa que el amparista haya iniciado ante el Gobierno de la Ciudad algún trámite de tal índole, limitándose a expresar que la Administración no podría llegar a expedirse al no haber zonificación y, por ende, no estar previstos los usos allí permitidos, hecho que, además, es negado por la Dirección General de Planeamiento e Interpretación Urbanística (conf. dictamen de fs. 82, fotocopias por cuerda, cuerpo II, autos principales).

Los diversos e hipotéticos conflictos concretos que pudieran suscitarse con la Administración, no pueden ser tratados en estas actuaciones.

16. Por los anteriores fundamentos corresponde rechazar el recurso de inconstitucionalidad deducido por el amparista y hacer lugar al deducido por el Gobierno de la Ciudad. De ello resulta que la sentencia apelada debe revocarse parcialmente y, por ende, rechazarse en su totalidad la acción de amparo iniciada. Para así resolver, ha resultado totalmente innecesario revisar la constitucionalidad del art. 8, último párrafo, CCBA, como ya se consignara en el punto 14.

Las costas se imponen por su orden, atento a lo dispuesto en el art. 14 de la CCBA.

Por ello,

1°) Hacer lugar a los recursos de queja deducidos.

2°) Rechazar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el amparista y hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad deducido por el Gobierno de la Ciudad, con el alcance consignado en el punto 16 de los fundamentos precedentes.

3°) Costas por su orden.

4°) Mandar se registre, se notifique, se agregue a los autos principales y, oportunamente, se devuelva a la justicia contravencional.