Buenos Aires, 9 de junio de 2004

Vistos: los autos indicados en el epígrafe,

resulta:

1. La Asociación por los Derechos Civiles (en adelante: ADC) promovió demanda tendiente a obtener la declaración de inconstitucionalidad y la pérdida de vigencia del art. 271 del Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante: RIL), porque la norma no exige la votación nominal de los legisladores “para la sanción de todos los demás actos generales, cuyo dictado corresponde a la Legislatura, como lo son la sanción de las leyes, resoluciones y declaraciones” (fs. 23 vta./24). Sostuvo en la demanda, que el voto nominativo es el único medio que permite a los vecinos contar con la información necesaria para decidir, al momento de emitir su voto, si corresponde o no renovar el mandato de sus representantes valorando si sus decisiones han sido “ejercidas en interés y en representación de sus electores” (fs. 21). También afirma, que la votación nominal dota al procedimiento legislativo de una completa transparencia, pues elimina cualquier duda o sospecha referida a si las leyes son sancionadas con el voto de las mayorías requeridas por la Constitución de la Ciudad (fs. 23).

La ADC expresó que el art. 271, RIL, afecta “irrazonablemente” la efectividad de los siguientes principios constitucionales: a) la democracia representativa; b) la participación política de los ciudadanos en la conducción de asuntos públicos; c) la publicidad de los actos de gobierno; d) el derecho a todo persona a recibir información e ideas; y e) la razonabilidad de los actos normativos. Por ende, la norma cuestionada lesionaría los “artículos 1°, 5°, 22, 28 y 37, primera parte, de la Constitución Nacional, 13.1., 23 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 1°, 12.2, 62, 74 y 81.1. de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (fs. 19/ 19 vuelta).

2. Por resolución del 17 de septiembre de 2003, se declaró formalmente admisible la acción de inconstitucionalidad planteada por la ADC; se ordenó el traslado de la demanda al Sr. Jefe de Gobierno, y se dispuso citar a juicio a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires para que tuviera oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad del art. 271, RIL (fs. 34/5).

3. La Legislatura de la Ciudad contestó la demanda y solicitó el rechazo íntegro de la acción interpuesta por entender que el art. 271 del Reglamento Interno de la Legislatura no era inconstitucional por no atentar de modo alguno contra la representatividad de los vecinos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ni contra la publicidad de los actos de gobierno (fs. 118 vuelta).

En el escrito se sostuvo que: a) la votación nominal no era la única forma de conocer el desempeño de cada diputado pues resultaba posible la “consulta de los proyectos de ley presentados por cada uno de ellos, la presencia en las reuniones de comisión como así también en las sesiones, ambas de carácter público, o a través de las transcripciones de las versiones taquigráficas de donde surge el debate de los Diputados” (fs. 114 vuelta); b) el sistema de votación previsto en el Reglamento Interno fue producto del ejercicio razonable de atribuciones propias de la Legislatura (fs. 115 vuelta), y resultó más garantista que los reglamentos utilizados por los diferentes cuerpos legislativos argentinos ya que “nuestra Ley Fundamental solamente pide que alguno (aunque sea solamente un Legislador) lo pida para que se vote nominalmente” (fs. 115); c) la representatividad no se encuentra alterada por el tipo de votación (...), puesto que los Diputados son los depositarios de la soberanía popular que se ha delegado en ellos (fs. 115); d) “si las normas dicen que en tal o cual asunto es necesario votar nominalmente, quiere decir que el constituyente ha previsto otra clase de votaciones, diferentes a la nominal” (fs. 116 vta.); e) “la publicidad de los actos de gobierno se relaciona con el concepto de república y de soberanía popular y no con el de representatividad que se ejerce mediante el sufragio del electorado” (fs. 118); f) “la votación nominal en todos los casos no es esencial para la publicidad de los actos de gobierno, y muchísimo menos para asegurar la representatividad de los Diputados de la ciudad” (fs. 118); g) “la votación nominal que la actora propone, dificulta la practicidad de la labor legislativa dilatando innecesariamente el desarrollo de las sesiones” (fs. 118 vta.); y h) en definitiva, “la demanda carece de fundamentos legales, pues ninguna de las normas que dice violadas, y que transcribe, contienen referencia a la votación nominal, y la interpretación que hace de esas normas no tienen respaldo doctrinario ni jurisprudencial alguno” (fs. 117 vta.).

La Procuración General adhirió a la contestación de demanda opuesta por la Legislatura (fs. 124).

4. El Sr. Fiscal General dictaminó a fs. 126/8. Propició el rechazo del planteo de inconstitucionalidad directo instado por la actora, por considerar que él no ha “proporcionado argumentos que sirvan de base a la pretensión de que la norma citada o el modo en que ella es aplicada entre en conflicto con la Constitución, sea por oponerse de manera literal o manifiesta a ella, sea por producir efectos constitucionalmente inadmisibles sobre la información con que debe contar el cuerpo electoral para participar de manera eficaz en el proceso político” (fs. 128 vuelta). El representante del Ministerio Público expresó que “ni la Constitución ni el Reglamento Interno de la Legislatura dicen en su texto lo que la actora les adjudica” (fs. 127 vta.) y que la interesada tampoco demostró que los efectos de la norma cuestionada afecten indebidamente la “‘información necesaria’ de que debe disponer el electorado de la Ciudad para ejercer el derecho a la participación política mediante el voto” (fs. 127 vuelta).

5. Por la vacante existente en el Tribunal, por fallecimiento de uno de sus magistrados, el juez de trámite dispuso su integración con el entonces Presidente de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario, Dr. Eduardo Ángel Russo, como subrogante (fs. 139/140).

El 11 de diciembre de 2003 se dispuso citar a las partes y al Sr. Fiscal General a la audiencia a realizarse el día 18 de febrero de 2004 (fs. 142).

Realizada la audiencia, en la que las partes defendieron sus posiciones, el Tribunal resolvió pasar los autos para dictar sentencia.

Fundamentos:

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. La parte actora a partir de un esforzado planteo argumental expresa que el art. 271 del Reglamento Interno de la Legislatura (RIL) al no establecer la exigencia de votación nominal para todos los actos que emite dicho poder se torna inconstitucional, en tanto afectaría:

a) el derecho de representación política de los vecinos, al no permitirles conocer la forma como cada diputado ha votado individualmente al ejercer sus funciones legislativas (fs. 20);

b) los derechos de participación política que se ejercen mediante el sufragio, ya que su efectividad dependería de que los electores pudieran conocer el comportamiento de cada representante en cada acto legislativo en el que intervienen (fs. 21);

c) la publicidad de los actos de gobierno, que tendría fundamento en el derecho a recibir información e ideas;

d) la efectividad del sufragio como forma de control de los asuntos públicos;

e) el principio republicano de responsabilidad de los funcionarios electivos; y

f) el principio de razonabilidad de los actos estatales.

2. La norma del Reglamento de la Legislatura local objeto de tacha se encuentra ubicada en su “Título XXII, “De las votaciones” y expresa:

Artículo 271: Nominal. Debe ser nominal toda votación para los nombramientos que debe hacer o acuerdos que deba prestar el Cuerpo por este Reglamento o por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y, siempre que lo exija uno de los Diputados o las Diputadas presentes, debiendo entonces consignarse en la versión taquigráfica los nombres de los sufragantes con la expresión de su voto.

3. La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece que una de las atribuciones privativas de la Legislatura consiste en dictar su reglamento, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros (art. 81.1).

Así se consagra, al decir del académico Segundo V. Linares Quintana claro que refiriéndose a la regulación nacional, “uno de los más elementales y primarios privilegios inherente a todo cuerpo legislativo, cual es el de darse su ley o norma interna; integrada por un conjunto de prescripciones dirigidas a asegurar el ordenado y eficiente funcionamiento de una asamblea compuesta por individuos pertenecientes a partidos políticos diferentes” (Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado, tomo 9: “Derecho constitucional de los Poderes de Gobierno”, Sección decimonovena: “Organización del poder legislativo”, capítulo IV: “Derecho parlamentario”, parágrafo 430: “Privilegios parlamentarios”, punto C): “Reglamento”, ps. 334 y ss., Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1987).

Sobre el mismo tema, el académico Germán J. Bidart Campos, claro está que con referencia al gobierno federal, al ocuparse de los reglamentos de las respectivas Cámaras apunta que la facultad de dictar el propio reglamento concede a cada cámara la competencia de establecer su estatuto interno, por supuesto que sin exceder ni alterar las normas de la Constitución (Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, tomo II: “El derecho constitucional del poder”, capítulo XXVII: “El derecho parlamentario”, sección IV: “Los privilegios e inmunidades”, parágrafo B): “El reglamento de cada cámara”, punto 24, p. 89, Ediar, Buenos Aires, 1988).

4. Ahora bien, la existencia de un supuesto derecho de los vecinos a que los legisladores voten en forma nominal cada uno de los asuntos sometidos a su decisión (leyes, resoluciones, declaraciones, acuerdos, etc.) no aparece en forma expresa en el catálogo de declaraciones, derechos, garantías previstos en la Constitución local, ni en los demás ordenamientos citados por la parte actora. Tampoco ninguna de las numerosas referencias que ha efectuado en su relato la impugnante, registra precedentes que de modo explícito consagren tal derecho.

Su planteo se orienta a intentar inducir la pauta de votación nominal que postula, a partir de inferencias y construcciones indirectas, que si bien parten de preceptos constitucionales expresos, no disciplinan específicamente la cuestión que nos ocupa.

Ello sentado, la propuesta del accionante conduciría a incursionar en una interpretación constructiva, combinando la letra, el espíritu, los principios, los valores y la historia de nuestra Ley Suprema, tomando como válidas algunas ideas sostenidas por Juan Bautista Alberdi. Entre ellas, el jurista tucumano, en consejo seguido por nuestra sobria Carta Magna, sostuvo en su hora: “Para no tener que retocar o innovar la constitución, reducidla a las cosas fundamentales, a los hechos más esenciales del orden político”, agregando: “No comprendáis en ella disposiciones por su naturaleza transitorias, como las relativas a elecciones” (Bases y Puntos de Partida para la Organización Política de la República Argentina, 4ª edición, capítulo XXXIV: “Continuación del mismo asunto. Política conveniente para después de dada la Constitución”, ps. 253 y ss., en particular p. 260, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1981).

En tales condiciones, a menudo se ha propiciado el desarrollo de una interpretación dinámica del Estatuto Fundamental método así denominado por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, o interpretación progresista, como la presenta Segundo V. Linares Quintana, quien argumenta sobre el particular: “La Constitución, en cuanto instrumento de gobierno permanente, cuya flexibilidad y generalidad le permite adaptarse a todos los tiempos y circunstancias, ha de ser interpretada teniendo en cuenta, no solamente las condiciones y necesidades existentes al momento de su sanción, sino también las condiciones sociales, económicas y políticas que existen al tiempo de su interpretación, a la luz de los grandes fines que informa a la Ley Suprema del país” (Reglas para la Interpretación Constitucional según la doctrina y la jurisprudencia, sección II: “Reglas para la interpretación constitucional”, parágrafo 12: “Interpretación progresista”, ps. 95 y ss., en particular p. 95, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1987).

Cobra aquí significado el art. 33 de la Constitución Nacional, incorporado por la Convención Reformadora de 1860, de derechos y garantías no enumerados o implícitos, respaldados en la soberanía del pueblo y la forma republicana de gobierno. Su adición tuvo en vista la novena enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica con la finalidad de evitar que la autoridad pública o los particulares pudieran desconocer derechos y garantías esenciales del hombre, por el solo hecho de no estar enumerados formalmente, sea por una enunciación imperfecta, por omisión involuntaria, o porque no pudieron ser previstos cuando se sancionó la Constitución.

Además, la interpretación constitucional debe conjugar, también, los criterios teleológico y sistemático, asumiendo que tal instrumento representa un plexo armónico de disposiciones, en el cual el significado de cada parte debe determinarse en consonancia con el de las restantes, evitando las consideraciones estancas y la pugna entre sus diversas cláusulas. Todo ello, a través de un espíritu constitucional expresado por lo que en ella hay de programa, el que ilumina y condiciona las concretas instituciones puestas de consuno al servicio de los fines y objetivos específicos de cada una, al tiempo que de los más generales que impregnan a todo lo que la Constitución tiene como proyecto de un pueblo (Linares Quintana, Segundo V.: Reglas para la Interpretación Constitucional según la doctrina y la jurisprudencia, ob. cit., sección II, parágrafos 8: “Interpretación teleológica”, ps. 48 y ss., y 11: “Interpretación sistemática”, ps. 84 y ss.). Ello entendido, asimismo, en la interacción que corresponde reconocer entre la Carta Federal y el Estatuto local por el encadenado necesario que se deriva del art. 5° y 31de nuestra Constitución Nacional.

La cuestión tal cual ha sido introducida y bosquejada en los párrafos precedentes sitúa al Tribunal ante el problema que refiere Habermas vinculado con el control de constitucionalidad en supuestos de “indeterminación del derecho”. El autor expresa que “El Tribunal Constitucional alemán abordó ofensivamente esta problemática (en una resolución del 14 de febrero de 1973) refiriéndose al artículo 20 sec. 3 de la GG: ‘El derecho no se identifica con la totalidad de las leyes escritas. Frente a lo positivamente establecido por el poder del Estado puede a veces haber un plus en lo que toca a derecho, que tiene su fuente en el orden constitucional considerado como una totalidad de sentido y que puede actuar como correctivo frente a la ley escrita; encontrar ese plus y realizarlo en sus decisiones es tarea de la jurisprudencia constitucional’” (Jürgen Habermas, Facticidad y validez, capítulo VI: “Justicia y legislación: sobre el papel y legitimidad de la jurisprudencia constitucional”, parágrafo I, ps. 313 y ss., en particular ps. 316 y 317, Ed. Trotta, Madrid, 1998).

Corresponde, entonces, decidir si puede considerarse que la exigencia de votación nominal pretendida por la parte actora integra ese plus de derecho que puede surgir, en forma indubitada, de los principios y valores constitucionales, ya que no se ha hecho presente en su letra.

Los principios y derechos invocados por la actora (implícitos o derivados de los preceptos constitucionales que analiza en su escrito), en los que deberá rastrearse el anclaje constitucional, son los siguientes: forma de gobierno republicana y representativa, publicidad de las sesiones legislativas, razonabilidad de las normas, derecho a la participación política, derecho al sufragio, publicidad de los actos de gobierno, responsabilidad de los funcionarios electivos.

5. Según Germán J. Bidart Campos, tradicionalmente, se ha delineado la forma republicana a través de las siguientes características: a) división de poderes; b) elección popular de los gobernantes; c) temporalidad del ejercicio del poder, o sea, renovación periódica de los gobernantes; d) publicidad de los actos del gobierno; e) responsabilidad de los gobernantes; y f) igualdad ante la ley (Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, ob. cit., tomo I: “El derecho constitucional de la libertad”, capítulo VI: “El Estado Argentino y su encuadre constitucional”, sección: “El poder y el gobierno”, parágrafo: “La república y la representación”, punto 55, p. 146).

Por su parte, el jurista brasileño Geraldo Ataliba afirma las notas características esenciales de la forma republicana de gobierno y las sintetiza en los siguientes términos: a) representatividad de los gobernantes; b) consentimiento de los gobernados; c) seguridad jurídica; d) exclusión de la arbitrariedad; e) legalidad; f) sometimiento de la administración a la ley, y de esta última a la Constitución; g) previsibilidad de la acción estatal; h) lealtad informativa del Estado e; i) certeza como generadora de confianza (v. República e Constituição, Capítulo VII: “Seguridad del Derecho”, ps. 142 y ss., Editora Revista Dos Tribunais, San Pablo, 1985).

6. No creo necesario abundar en citas doctrinarias o jurisprudenciales para afirmar que el derecho a la información sobre los asuntos públicos, es inherente al sistema republicano y a la publicidad de los actos de gobierno (véase el voto del juez Carlos S. Fayt in re: “Facundo Raúl Urteaga v. Estado Mayor Conjunto de las FF.AA.” (Fallos: 321:2767), sentencia del 15 de octubre de 1998, y que la finalidad de la garantía constitucional de libertad de expresión consiste en asegurar a los habitantes la posibilidad de estar suficientemente informados para opinar y ejercer sus derechos respecto de todas las cuestiones que suceden en la república en un momento dado (in re: “María Romilda Servini de Cubria” Fallos: 315:1943, sentencia del 8 de septiembre de 1992).

Es dable recordar la evolución que sobre el punto se ha verificado en esta materia. Desde el secreto en que sesionó la convención constituyente que elaboró la Constitución de Filadelfia en 1787, pasando por la publicidad de la Asamblea francesa de 1789, y las demás alternancias señaladas por Segundo V. Linares Quintana (Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado, ob. cit., tomo 9, Sección decimonovena, capítulo VI, parágrafo 423: “Sesiones legislativas”, punto D): “Publicidad de las sesiones. Sesiones secretas”, ps. 249 y ss.), se ha llegado a la publicidad de las sesiones como regla constitucional, en consonancia con la doctrina más calificada en la materia. Así, Joaquín V. González considero que “Aunque nada ha dicho la Constitución sobre la publicidad de las sesiones y trabajos del Congreso, ella es una condición esencial del principio de gobierno adoptado, que es de crítica y de control entre el pueblo y sus funcionarios. Así, la Constitución de los Estados Unidos prescribe que cada Cámara lleve un diario de sus procedimientos y periódicamente lo publique, la nuestra ha comprendido este deber en el de hacer el Reglamento Interno. Estas publicaciones, llamadas Diario de Sesiones, deben contener el texto auténtico de los discursos, documentos y actos legislativos... deben ser consultados... como manifestación práctica de los principios de gobierno, en su aplicación a las necesidades de la vida y conflictos de los intereses nacionales. Varias constituciones de Provincia han consignado en su texto el principio de publicidad de las decisiones, salvo el derecho de hacerlas secretas en casos especiales o graves” (Manual de la Constitución Argentina, capítulo XIV: “Privilegios y poderes del Congreso”, parágrafo V: “Condiciones, limitaciones y poderes especiales”, punto 395: “Publicidad de los trabajos legislativos”, ps. 400 y ss., Ángel Estrada y Cía. S.A., Buenos Aires, 1983).

La vinculación entre publicidad de la sesiones, información y control ciudadano y democracia representativa es algo indudablemente consagrado en el ordenamiento constitucional argentino. Pero el actor pretende más y afirma que su reclamo se sustenta en la Constitución.

7. Como lo expresa la Corte Suprema de Justicia de la Nación “la interpretación de la Constitución Nacional debe tener en cuenta, además de la letra, la finalidad perseguida y la dinámica de la realidad (causa: “Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires v. Encotel” Fallos: 320:2701, sentencia del 10 de diciembre de 1997). La demandada, además de negar la existencia de ese derecho en la letra, y en la finalidad perseguida por la Constitución, trae al debate esa “dinámica de la realidad” para afirmar que los vecinos pueden estar adecuadamente informados de la posición de los legisladores en los asuntos públicos a través de la información que transmiten los medios de comunicación, por la posibilidad de presenciar las sesiones legislativas (que son públicas), por la publicación de las versiones taquigráficas de las sesiones, por su transmisión por internet, etcétera. Pero, para la parte actora eso no es suficiente, en tanto apunta que tales formas no bastan para garantizar la efectividad de los derechos políticos, que el reglamento legislativo es irrazonable pues restringe el acceso a cierta información (el sentido del voto de cada uno de los legisladores), y que tal proceder no se justifica en razones de interés general.

El planteo tal cual se lo formula es desacertado. Para que el control de razonabilidad de la regulación infraconstitucional por “alterar” los derechos consagrados en la Constitución sea ejercido por los jueces, primero debe tenerse por comprobada la existencia del derecho constitucional que se invoca; y a esta altura del tratamiento de las alegaciones es posible sostener que el mentado derecho a la votación nominal en todos los casos, no ha sido recogido en el ordenamiento constitucional local o nacional.

8. Tal vez sea útil recordar que la Constitución Federal sí regula el voto nominal de los diputados y senadores como único caso en el reglado por el art. 83 (insistencia frente al veto). Es decir, la técnica de votación nominativa sólo se exige, en la Constitución Nacional, en un supuesto, insistencia legislativa frente al veto del presidente, tomando en cuenta que se está en presencia en tal caso ante una situación de tensión y conflicto entre la voluntad del Congreso y la del Poder Ejecutivo (v. Joaquín V. González, Manual de la Constitución Argentina, ob. cit., capítulo XVII: “Procedimiento parlamentario”, parágrafo I: “De la formación y sanción de las leyes”, punto 499.2: “Votaciones nominales”, ps. 497 y ss.).

Es claro, entonces, que el silencio del constituyente local en cuanto a la forma en que los legisladores deben emitir sus votos no es resultado del desconocimiento de la técnica de la votación nominal, sino de la habilitación al poder constituido para establecer la forma en que los diputados deben expresar, en cada caso, su voluntad, frente a los temas sometidos a su pronunciamiento.

No es menos cierto que la Legislatura pudo regular la cuestión de otra forma pero, de todos modos, no abjuró de la técnica de la votación nominal, sino por el contrario, la hizo depender, simplemente, de la solicitud que en tal sentido pueda formular un legislador, o de que se trate de supuestos expresamente contemplados que así lo requieren nombramientos y acuerdos.

Así, sobre la base de todo lo expresado anteriormente, la votación nominal en todos los casos, de cara a los postulados constitucionales invocados en la presente acción, no resulta exigible judicialmente. La Legislatura decidió ejercer su atribución constitucional (art. 81, inc. 1, CCABA) en la forma en que quedó plasmada. Frente a ello, y descartada la irrazonabilidad de la reglamentación, no cabe a este estrado efectuar un juicio sobre el mérito o conveniencia de la decisión adoptada en el ámbito de sus propias competencias, ya que obrar de otro modo resentiría el principio de la “división de poderes”.

Por lo demás, el respeto por el principio de la publicidad de los actos de la Legislatura y la posibilidad concreta de que los vecinos conozcan el desempeño de sus representantes, surgen de manera razonable de las diversas disposiciones del reglamento que se pretende poner en crisis. A título de ejemplo, se puede señalar que existen previsiones sobre: elaboración de estadísticas respecto de inasistencias a las sesiones de la Legislatura al finalizar cada mes y año legislativo por cada Diputado o Diputada, la que debe darse a publicidad en las Versiones Taquigráficas (art. 51); declaración jurada de bienes, que se encuentran a disposición de cualquier persona (art. 52); publicidad de las sesiones y su trasmisión a través de una página web (art. 71); audiencias públicas correspondientes al procedimiento de doble lectura (art. 74); participación de la “tribuna popular” (art. 76); versiones taquigráficas y actas (arts. 98, 100 y 102); publicidad de las reuniones de Comisión (art. 147); posibilidad de que los Diputados, a pedido, dejen constancia de las razones de su voto en las actas de Comisión (art. 162); publicidad de la asistencia de los Diputados a las reuniones de Comisión (art. 164); y publicidad de los proyectos de ley (art. 182).

9. Debe también considerarse si el art. 271 RIL puede ser irrazonable por “alterar significativamente” los derechos de participación política. En esta cuestión hago mías las consideraciones efectuadas por el señor Fiscal General a fs. 128 y vuelta, por contrarrestar fundada y categóricamente los argumentos de la accionante.

10. A todo evento, el Tribunal, como legislador negativo, tiene facultades para expulsar del ordenamiento las reglas constitucionales irritas, irrazonables o palmariamente desatinadas pero no para invalidarlas porque ellas no desarrollan con la profundidad pretendida por un quejoso principios y valores constitucionales según él los concibe.

Por otra parte, el esfuerzo argumental de la parte actora no brinda respuesta a un sencillo interrogante: ¿La supresión del art, 271 RIL obligaría a los legisladores a votar en forma nominativa cada decisión que se someta a consideración de la Legislatura?

Admitamos, por hipótesis, que el art. 271 fuera abrogado. Además de lo señalado por la representante de la Legislatura en la audiencia celebrada en esta causa, en orden a que no se cuestionó el art. 270 del reglamento que establece los tres tipos de votaciones, y, ampliando la hipótesis, si considerásemos que ese artículo tampoco mantuviera vigencia, no se advierte por qué razón cabría exigir a los legisladores la votación nominativa en cada acto en que fueran llamados a decidir. El silencio reglamentario sobre esta cuestión tampoco favorece la postulación de la ADC. Más aún cuando la acción declarativa de inconstitucionalidad no habilita a este Tribunal para obrar como supremo legislador positivo.

Sobre el punto, conviene recordar las palabras de Manuel Augusto Montes de Oca, cuando afirmó que: “Todas las asambleas deliberativas dictan sus propios reglamentos, a los cuales han de sujetar las formalidades de detalle que reclamen la discusión y voto de todas las cuestiones. Si el texto constitucional determinase que un poder extraño a las Cámaras deliberantes debía ser el que dictara sus estatutos internos, se rompería el equilibrio entre los poderes. Las Cámaras y sólo ellas, están en aptitud de saber cuales son las mayores conveniencias para que la discusión se haga y la luz se produzca en los asuntos sometidos al debate...; sólo las Cámaras, en una palabra, están en situación de establecer el trámite que debe observarse en el debate y sanción de los proyectos en el seno de ellas mismas...” (Lecciones de Derecho Constitucional, tomo II, capítulo VI, parágrafo IV: “Privilegios colectivos y personales remunerados por la Constitución Argentina. Reglamento...”, ps. 208 y ss., en particular p. 209, Imprenta La Buenos Aires, Buenos Aires, 1896).

11. Por las razones expuestas, voto por el rechazo de la demanda. Costas por su orden (art. 25, ley n° 402).

El juez Julio B. J. Maier dijo:

1. La asociación actora pretende, mediante la interposición de la acción prevista en el art. 113 inc. 2 de la CCBA, la declaración de inconstitucionalidad y la pérdida de vigencia del art. 271 del Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.

2. El argumento central de la actora es la supuesta violación del principio representativo de gobierno, del carácter participativo de la democracia (art. 1, CCBA) y de los derechos políticos inherentes a la ciudadanía, incluido el derecho al sufragio (cf. art. 62, CCBA) que provocaría la ausencia de previsión de votación nominal para todo debate parlamentario en el Reglamento de la Legislatura. Se entiende por votación nominal el registro del sentido del voto de cada uno de los diputados que hayan tomado parte en una sesión parlamentaria.

La actora no ha logrado, sin embargo, demostrar la existencia de un mandato constitucional expreso que ordene la nominalidad del voto en todo debate parlamentario. De acuerdo con su tesis, la supuesta obligatoriedad de la nominalidad del voto en el debate parlamentario se derivaría de la necesidad de control efectivo de los representantes electos por parte de sus votantes. La votación nominal, como forma de expresión de la voluntad de los diputados, garantizaría su responsabilidad por sus actos de gobierno y permitiría que los habitantes de la ciudad evalúen esa representación política a fin de actuar en consecuencia en futuros actos electorales

Es posible que el carácter nominal del voto parlamentario constituya una forma de control deseable de los representados con respecto a sus representantes. Para que la demanda prospere, sin embargo, la carga de la actora es la de demostrar que la nominalidad del voto de los representantes parlamentarios en todas las sesiones del cuerpo es constitucionalmente obligatoria, y que por ende la Legislatura de la Ciudad ha incurrido en una omisión inconstitucional al no preverla en su Reglamento interno.

Los argumentos de la actora adoptan la forma típica del razonamiento medio/fin: la nominalidad del voto en las sesiones parlamentarias constituiría un medio para garantizar el fin de ejercer el debido control de los votantes sobre su representantes. Sin embargo, para aceptar la tesis de la accionante en términos de revisión constitucional, no basta con que el medio que propone sea conveniente para lograr el fin constitucional que se tiene en mira. La elección de medios convenientes para llevar a cabo los fines constitucionales corresponde a los poderes constituidos en este caso a la Legislatura y no cabe sustituir su actividad por la mera diferencia de opinión de los particulares.

Lo que la actora debería demostrar, entonces, no es la mera conveniencia del voto nominativo para lograr el fin constitucionalmente impuesto, sino su absoluta necesidad; es decir, la imposibilidad de lograr ese fin por otros medios distintos.

No existen en la demanda argumentos que logren probar tal extremo. No hay prueba que demuestre que los demás medios elegidos por la Legislatura para garantizar la transparencia de su actuación y la responsabilidad política de los legisladores frente a la ciudadanía sean inidóneos, y deban ser desplazados necesariamente por el carácter nominal de las votaciones en sesión. La Legislatura ha dispuesto la obligatoriedad del voto nominal en varios supuestos, la facultad de cualquiera de sus miembros de imponer la nominalidad de la votación en toda sesión, el carácter público de las sesiones, la publicación de sus versiones taquigráficas y hasta su transmisión en directo por vía informática. Todos ellos son medios para lograr el control público de la actuación de los legisladores. La mayor o menor conveniencia de la nominalidad obligatoria en toda sesión podrá discutirse en la arena política, pero ese medio no constituye una derivación necesaria del principio representativo de gobierno y, por ende, no puede ser impuesta judicialmente.

3. El planteo de la actora comporta además una paradoja: el remedio judicial demandado no parece poder satisfacer su reclamo; antes bien, lo frustra. La petición de la accionante demanda la pérdida de vigencia del art. 271 del Reglamento de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. El único efecto de tal pérdida de vigencia no sería el de consagrar la nominalidad del voto en toda sesión parlamentaria, sino, antes bien, la eliminación de aquellas hipótesis en las cuales el Reglamento dispone la obligatoriedad del voto nominal; verbigracia, en las votaciones en las que el cuerpo deba prestar acuerdos y en las que al menos un miembro del cuerpo lo solicite. La intención de los demandantes es exactamente la opuesta: lograr la extensión de la obligatoriedad del voto nominal a todas las votaciones.

La dificultad no me parece, de todos modos, insalvable, aunque mi convicción negativa sobre la razón que asiste a los demandantes frente a la cuestión sustantiva hace innecesarias mayores consideraciones sobre el punto.

4. Por lo dicho, voto por el rechazo de la pretensión de inconstitucionalidad de la actora.

La jueza Ana María Conde dijo:

1. La actora solicita la declaración de inconstitucionalidad del artículo 271 del Reglamento de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en razón de considerar que, toda vez que no impone la votación nominal para la totalidad de los supuestos, resulta contrario a lo establecido en los artículo 1, 5, 22, 28 y 37, primera parte, de la Constitución Nacional; 13.1, 23 y 30 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 1°, 12.2, 62 y 84.1 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

2. Ninguna disposición de rango constitucional mencionada por la demandante impone expresamente la votación nominal para la adopción de decisiones por la Legislatura. La tesis conforme la cual la no implementación por el cuerpo de la votación nominal para todos los supuestos resulta inconstitucional es producto de una interpretación de la actora y no de una expresa disposición de la norma suprema.

3. La presente es una acción de inconstitucionalidad tramitada dentro del marco establecido por el artículo 113.2 de la Constitución de la Ciudad; norma que prevé el eventual efecto abrogatorio, de alcance general, de la sentencia respecto de la norma impugnada. De tal modo, en este ámbito, los jueces podemos llegar a dejar sin efecto para la generalidad de la población una decisión de los representantes directamente electos por el pueblo.

Es claro que tal resolución debe ser tomada con suma prudencia y sólo en casos en los que resulte clara la violación de una disposición constitucional y no en aquellos supuestos en los que el criterio propuesto por el accionante resulte sólo mejor o más conveniente para alcanzar los fines contemplados en el máximo nivel normativo.

4. Si bien tiene razón la actora cuando afirma que la Constitución impone los principios de publicidad de los actos de gobierno, el derecho a la participación pública, el control sobre las decisiones de los poderes constituidos, el derecho a la información acerca del desempeño de los representantes, etc.; lo cierto es que ella no pauta en esta materia un criterio determinado para el cumplimiento de estos fines, distinto del adoptado por la Legislatura en el reglamento impugnado, sancionado en ejercicio de la atribución que le confiriera el constituyente en el artículo 81.1.

Los legisladores establecieron un criterio que, si bien puede que no sea e mejor o el más conveniente desde la óptica de valoración de la accionante, tampoco se ha acreditado en este proceso que limite de forma irrazonable o inconstitucional la vigencia de los principios anteriormente aludidos.

5. Como ya lo señalara, si hubiera sido criterio del estatuyente el de imponer la votación nominal para todos los supuestos, lo habría hecho; como hizo cuando, en los artículos 81 y 82, con detalle, fijó las mayorías necesarias para la votación de distintos asuntos; cuando, en el artículo 89 estableció las materias a las que se debe aplicar el procedimiento de doble lectura con audiencia pública o cuando, en el artículo 63, estableció la posibilidad de convocar a audiencias públicas de debate, etc.; esto es, cada vez que consideró necesario exigir determinados recaudos por la índole de la decisión o la necesidad de mayor debate o publicidad. Si la votación nominal en todos los supuestos hubiera sido considerada como necesaria por el constituyente, éste la habría dispuesto de forma expresa; pero, en lugar de ello, dejó la cuestión librada al arbitrio de los integrantes de la Legislatura.

6. Finalmente, cabe poner de manifiesto que, en caso de hacer este Tribunal lugar a la acción intentada, se alcanzaría en atención a los efectos previstos en el artículo 113.2 de la CCABA una situación paradojal; pues en pos de generalizar la votación nominal, se dejaría sin efecto la única norma que la impone para determinados supuestos.

En mérito a lo expuesto, voto por rechazar la acción de inconstitucionalidad planteada en este proceso.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1. La accionante solicita la declaración de inconstitucionalidad del art. 271 del Reglamento de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por considerarlo violatorio de lo prescripto por los arts. 1, 5, 22, 28 y 37 de la Constitución Nacional; 1, 12.2, 62, 74 y 81.1 de la Constitución de la Ciudad; 13.1, 23 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Al no establecer la obligatoriedad del sistema de voto nominal en todas las decisiones del cuerpo legislativo, la norma cuestionada estaría afectando los derechos de participación y representación política de los ciudadanos, el principio de razonabilidad, y la eficacia del principio de publicidad de los actos de gobierno.

2. El razonamiento desarrollado por la accionante, tanto en el escrito de demanda como en la audiencia pública, parece tener el siguiente eje: existe una relación directa entre el derecho de acceso a la información por parte de los ciudadanos, y el ejercicio de sus derechos de participación política. Como consecuencia, cualquier disposición reglamentaria que restrinja de alguna manera dicho acceso a la información sería irrazonable e inconstitucional. El art. 271 del Reglamento de la Legislatura, al establecer la utilización obligatoria del sistema de votación nominal sólo en algunos casos, estaría restringiendo el acceso a la información referida a cómo votaron los legisladores en todos los otros casos no contemplados en la norma.

Si bien desde el sentido común este razonamiento resulta elocuente, el mismo no es suficiente para sostener con éxito una acción como la intentada. Es sabido que las normas constitucionales establecen principios rectores cuya vigencia efectiva debe ser asegurada mediante regulaciones legales específicas que indiquen los modos en que dichos derechos serán ejercidos. Obvio es también que dentro del marco constitucional, múltiples serán las posibilidades lícitas de regulación, y que todas ellas implicarán algún grado de restricción. Llegados a este punto, algunas alternativas resultarán preferibles respecto de otras, por muchas razones diferentes.

En esta causa en particular, la comparación realizada por la actora se basa en consideraciones de conveniencia política que bien pueden ser compartidas por quienes estamos comprometidos con el fortalecimiento y desarrollo de las instancias de participación democrática de la ciudadanía, pero que por sí solas no logran demostrar la inconstitucionalidad de la norma cuestionada. En la audiencia pública la actora no introdujo mejores razones para sostener la impugnación que formulara al artículo 271 del Reglamento de la Legislatura, ni mejoró sus dichos del inicio con lo cual no pudo demostrar por qué la norma indicada vulnera los principios constitucionales que enumera en la demanda.

La demandante recurrió a una argumentación también elocuente, pero que obedece a consideraciones de hecho sin valor constitucional. Afirma, en este punto que la declaración de inconstitucionalidad del art. 271 del reglamento de la Legislatura que se pretende (y que valga recordarlo consagra la obligatoriedad de la votación nominal en algunos casos siempre que uno de los Sres. Legisladores así lo requiera), permitiría evitar situaciones de duda respecto de la forma en que votó cada legislador. Así, continúa, no sólo se impedirían graves actos de corrupción política, sino que se permitiría a los electores juzgar la labor de cada legislador, de cara a una futura elección. Este argumento no sólo presupone la connivencia de todos los miembros de la Legislatura en actos de corrupción, sino que además únicamente se muestra eficaz si se soslaya entre otros aspectos del actual sistema político, el método de elección de los legisladores por lista sábana. Sin embargo no es este el problema en lo atinente a la fundamentación de la demanda.

Como señalé precedentemente, los accionantes no deben demostrar por qué la opción que proponen es mejor que la fijada en el art. 271. Lo que deben probar es que el mecanismo legalmente consagrado viola estándares constitucionales. Y para este fin, las citas doctrinarias y jurisprudenciales incluidas en la demanda, por su generalidad, no bastan para sanear la carencia argumentativa señalada.

3. Una mención aparte merece el argumento referido a la afectación del principio de razonabilidad. Según la demandante el único sistema de votación constitucionalmente plausible es el nominal y cualquier restricción del mismo es necesariamente irrazonable. Sin embargo, aún en el supuesto en el que la demandante hubiera dado sustento constitucional a su argumentación, nada parece más irrazonable que la solución que propugna.

Es la construcción que la actora desarrolla la que puede ser tachada, entonces, de contraria al principio de razonabilidad entendido como la elección del medio más idóneo para la consecución de la finalidad que manifiestamente persigue en este proceso.

Por las consideraciones precedentes, voto por el rechazo de la demanda.

El juez Eduardo Ángel Russo dijo:

1.- La Asociación por los Derechos Civiles persigue la declaración de inconstitucionalidad del artículo 271 del Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en razón de considerar que, en virtud de que dicha norma no impone la votación nominal para la totalidad de los supuestos que deben ser sometidos a decisión del órgano legislativo, resulta violatoria de lo establecido en los artículo 1, 5, 22, 28 y 37, primera parte, de la Constitución Nacional; 13.1, 23 y 30 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 1°, 12.2, 62 y 84.1 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

2.- Así entiende que la norma que impugna afecta los derechos de participación y representación política de la ciudadanía, la eficacia del principio de publicidad de los actos de gobierno y el principio de razonabilidad.

3.- En primer lugar es menester señalar que ninguna de las disposiciones constitucionales a las que recurre la actora prevé expresamente el derecho de los vecinos de la ciudad a que los legisladores adopten el sistema nominal de votación para todas la decisiones sobre los asuntos que se someten al cuerpo legislativo. Por tal motivo, entiendo que nos encontramos frente a lo que Nino ha reconocido como uno de los casos de “indeterminaciones constitucionales” que “no siempre son el resultado de defectos de redacción, sino que en muchos casos son recursos intencionales y funcionales para hacer un compromiso entre diferentes exigencias y permitir la adaptación de la Constitución a circunstancias diversas” (Carlos Santiago Nino en Fundamentos de Derecho Constitucional - Análisis Filosófico, jurídico y politológico de la práctica Constitucional, Ed. Astrea, Bs. Aires 1992.)

Entiendo que tanto la dogmática constitucional como la práctica constitucional, deben recurrir a valoraciones que permitan dotar de sentido esas indeterminaciones, reflejando los requerimientos dinámicos de la sociedad respecto de su Carta Fundamental procurando alejarse de toda práctica autoritaria, adaptando dicha práctica -siguiendo a Nino en la citada obra- a “exigencias de legitimidad objetiva y funcionalidad (que) debe comenzar por determinar hasta qué punto la práctica vigente es justificable, de acuerdo a principios valorativos plausibles” .

Es en ese marco que debe analizarse si puede sostenerse que la implementación del sistema de votación nominal resulta obligatorio para la legislatura de manera que torne inconstitucional por omisión al artículo 271 del Reglamento Interno de la Legislatura.

4.- En tal sentido no puedo dejar de afirmar mi preferencia por el sistema nominal de votación como principio general para la adopción de decisiones legislativas, pues en verdad promueve la transparencia, no sólo del accionar del legislador -en referencia al mandato conferido por el pueblo- sino también a efectos de poder hacer un seguimiento preciso respecto de las preferencias de los distintos sectores sociales que por él son representados y promueve la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos en tanto facilita el contralor de la actuación de los legisladores. En efecto, estoy conteste con la idea de que toda herramienta de participación en la democracia mejora el funcionamiento de la misma.

En el proyecto de Resolución de modificación del Reglamento de votación del Senado de la Nación, el senador Rodolfo Terragno, fundó su propuesta considerando que “Es imposible clasificar los votos por partidos, por distrito o por materia. No hay forma de llevar una estadística completa ni extraer conclusión alguna de estas votaciones anónimas”.

Resulta innegable la importancia que Terragno concedió al sistema de votación nominal cuando sostuvo en su proyecto de Resolución que: “Los senadores tenemos obligación de rendir cuenta de nuestros actos a la ciudadanía, pero ésta se ve impedida de exigirnos tales cuentas porque el acto más importante que nos corresponde realizar -el voto con el cual favorecemos o perjudicamos a unos u otros; el voto con el cual hacemos justicia o injusticia; el voto con el cual impulsamos el desarrollo o lo retrasamos- permanece en el anonimato”.

Sin embargo, debo señalar -en aplicación de los distintos criterios o principios valorativos bajo los cuales debe abordarse la cuestión planteada-, que el constituyente ha confiado en la capacidad del legislador como poder constituido para decidir de qué manera deben registrarse las votaciones sobre distintas cuestiones sometidas a su decisión (artículo 81.1 de la Constitución de la Ciudad); bien que expresamente ha dejado sentado en qué casos consideró exigible una mayoría determinada (arts. 81 y 82 CCABA), en qué casos debe aplicarse el procedimiento de doble lectura con audiencia pública (art. 89 CCABA), etc; es a la luz de esas consideraciones que el artículo 271 del Reglamento Interno de la Legislatura -que por otra parte contempla la posibilidad de votación nominal cuando tan sólo un legislador así lo requiera-, no aparece contrario a ninguna norma o principio constitucional.

5.- Será el legislador quien mediante su práctica legislativa, decidirá cual es la manera de llevar a cabo las votaciones de los asuntos públicos que facilite el mejor contralor por parte de los electores en referencia al respeto de la representación de la voluntad que le ha confiado un mandato y, en definitiva, será el pueblo en el acto de elegir a sus representantes, quien se erija en tribunal y evalúe la decisión de éstos respecto de cuales son los temas de la agenda pública que merezcan el sistema de votación nominal; sin que esa decisión corresponda -por los motivos expuestos- a esta magistratura, so pena de vulnerar la división de poderes.

6.- En último término, no puedo dejar de mencionar que el planteo de inconstitucionalidad perseguido por la Asociación de Derechos Civiles ni siquiera parece efectivo para la finalidad que dice perseguir, toda vez que la pretendida declaración de inconstitucionalidad del artículo 271 del Reglamento Interno de la Legislatura, dejaría sin efecto la única norma que impone -para determinados casos- el tipo de votación que propugna.

Por lo dicho, voto por el rechazo de la acción de inconstitucionalidad intentada por la actora.

Por ello, y de conformidad con el dictamen del Sr. Fiscal General,

1°. Rechazar la demanda de inconstitucionalidad del art. 271 del Reglamento Interno de la Legislatura, planteada por la Asociación por los Derechos Civiles. Costas por su orden.

2°. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se archive.