Visto: el expediente indicado en el epígrafe,

resulta:

1. En el expediente n° 1087/01 "Yosifides Ileana y otros", un grupo de médicos que se desempeñan en diversos hospitales y centros de salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, inició acción de amparo a fin de que se declarara la inconstitucionalidad de la ley local 472 en tanto posterga hasta el 1° de enero de 2003 el derecho de ejercer la libertad de elección de obra social de los empleados del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Sostienen que dicha ley colisiona con las prescripciones de las leyes nacionales 23.660 y 23.661 y sus normas reglamentarias, decretos 9/93 y 576/93, entre otras (fs. 105/123).

El juez de primera instancia hizo lugar al amparo, declaró la inconstitucionalidad del art. 37 de la ley 472 y ordenó al Gobierno de la Ciudad y a la Obra Social de la Ciudad (OSBA) que ejecuten todos los actos necesarios para garantizarle a los accionantes el ejercicio del derecho de opción previsto por el ordenamiento nacional vigente en materia de obras sociales (fs. 272/287).

Esta decisión fue apelada por el Fiscal de primera instancia (fs. 289/292), el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (fs. 297/303) y la codemandada Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires (fs. 304/311).

La Sala I de la Cámara de Apelaciones revocó la sentencia recurrida (fs. 349/353). Para así decidir sostuvo que:

a) el decreto 504/98, que reglamentó el derecho de opción, derogó la inclusión del IMOS en el Sistema Nacional de Seguro de Salud, ya que no comprendió en sus previsiones a los afiliados titulares de las obras sociales indicadas en el inciso b del artículo 1° de la ley 23.660;

b) en virtud de lo dispuesto por los arts. 14 bis, 125 y 129 CN, la Ciudad de Buenos Aires está en una situación de igualdad con las provincias en lo relativo a las potestades que puede ejercer en materia de seguridad social;

c) al dictar la ley 472, la Ciudad ejercitó legítimamente potestades propias;

d) la ley 472, en cuanto reconoce el derecho de opción a favor de los afiliados a la OSBA y fija el plazo a partir del cual podrán ejercerlo, no resulta irrazonable o arbitraria, sino que es una reglamentación plausible y legítima del derecho que reconoce;

e) no existe una violación al derecho de igualdad, ya que el art. 37 de la ley 472 resulta aplicable por igual a una categoría de sujetos definida con un criterio objetivo y razonable -los afiliados a la OSBA-, sin efectuar entre ellos distinciones de índole alguna;

f) de las constancias de autos no surge una ineficiencia de las prestaciones que implique privar a los demandantes del derecho a la salud integral que garantiza la CCBA; y

g) no se advierte que la norma impugnada haya vulnerado derechos adquiridos de los actores, pues no se ha alegado ni demostrado que hayan ejercido el derecho de opción antes de la sanción de la ley 472. La elección de obra social sólo constituyó para los demandantes una mera expectativa (fs. 349/353).

2. Frente a la sentencia dictada por la Cámara, los amparistas dedujeron recurso de inconstitucionalidad (fs. 363/380), donde expusieron los siguientes agravios:

a) la Cámara omitió considerar si la ley 472 puede limitar temporalmente un derecho otorgado por normas federales preexistentes a dicha legislación local (art. 8, ley 23.660) que, por previsión expresa del derecho federal reglamentario de la autonomía de la Ciudad (art. 11, ley 24.588), no pueden ser alteradas;

b) la sentencia, al analizar el decreto 504/98, si bien reconoce que el régimen federal de obras sociales le era aplicable a los dependientes de la ex municipalidad, sin embargo saca conclusiones erróneas sobre la exclusión del IMOS del Sistema Nacional del Seguro de Salud, ya que este decreto les impidió cambiar de obra social pero no los excluyó del sistema;

c) el art. 37 de la ley 472 significó un retraso temporal de un derecho que ya existía y, por lo tanto, implicó su restricción; de tal forma, las apreciaciones del tribunal resultan dogmáticas, pues las demandadas no han probado la razonabilidad del plazo en consonancia con las tareas de reordenamiento a realizar;

d) se configura una lesión al derecho constitucional de igualdad al excluirse a un grupo de trabajadores de los derechos que gozan otros, en particular en una materia de la importancia del derecho a la salud;

e) el plan de reconversión dispuesto por la ley 472 es una prueba irrefutable de que las prestaciones de salud que brinda OSBA no aseguran una adecuada e integral atención que exige el derecho constitucional a la salud. Al respecto, la Cámara no ha meritado la estrecha vinculación del derecho a la salud con la libertad de elección de la obra social; y

f) la sentencia incurre en un excesivo rigor formal al exigir la demostración de haber ejercido el derecho de opción antes de sancionarse la ley 472, ya que la propia autoridad federal lo impedía.

Los recurrentes también alegan la arbitrariedad de la sentencia de la Cámara.

3. En el expediente n° 1122/01 "Fridman, Silvia Beatriz y otros", otro grupo de médicos que se desempeñan en relación de dependencia del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires inició amparo con el mismo objeto que el señalado en el punto 1 (fs. 19/37).

El juez de primera instancia rechazó la acción interpuesta (fs. 144/151).

Frente a esta decisión, los actores interpusieron recurso de apelación (fs. 153/175).

La Sala I de la Cámara de Apelaciones reprodujo las consideraciones efectuadas al decidir en la causa "Yosifides, Ileana y otros" y confirmó la sentencia de primera instancia (fs. 218/222).

4. Dictada la sentencia en segunda instancia, los amparistas dedujeron recurso de inconstitucionalidad (fs. 230/249), donde reiteraron los agravios expuestos al impugnar la sentencia dictada por la misma Sala en el expte. n° 1087/01, excepto el agravio referido al derecho de propiedad (pto 2.f de este relato).

5. En el expediente n° 1178/01 "Giannattasio, Jorge Horacio y otros", un tercer grupo de médicos dependientes del Gobierno de la Ciudad promovió otra acción de amparo con el mismo objeto (fs. 11/30).

El juez de primera instancia rechazó el amparo interpuesto (fs. 119/126).

Los actores interpusieron recurso de apelación (fs. 59/66).

La Sala II de la Cámara de Apelaciones confirmó la sentencia apelada (fs. 172/176). Manifestó que:

a) a partir del nuevo status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires, y según lo establecido en los arts. 14 bis y 125 CN, la Legislatura local actuó dentro de su legítima competencia al sancionar la ley 472;

b) el IMOS fue creado por el Congreso de la Nación en su carácter de legislador local, por ello la ley 472 desplaza la regulación anterior por ser preeminente en razón del carácter local de la materia objeto de regulación;

c) el art. 37 de la ley 472 resulta razonable, pues no desconoce el derecho a opción y el plazo que posterga su ejercicio es conducente para compatibilizar los regímenes aplicables;

d) no puede tenerse por probada la pretendida violación al derecho a la salud; y

e) no se ha violado la garantía de la igualdad.

6. Ante la sentencia dictada por la Cámara, los amparistas dedujeron recurso de inconstitucionalidad (fs. 186/203), donde reiteraron, con mínimas diferencias de redacción, los agravios expuestos al impugnar la sentencia dictada por la Sala I de la Cámara en el expte. n° 1087/01, excepto los agravios individualizados en los puntos 2.b y f que fueron omitidos.

7. En el expediente n° 1193/01 "Klimovsky, Silvio Rafael y otros", otro grupo de médicos dependientes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (fs. 124/149) inició, ante la justicia nacional en lo civil, un cuarto amparo con el mismo objeto que los de las causas reseñadas precedentemente. Remitidas las actuaciones al fuero local, la jueza de primera instancia resolvió rechazar la acción de amparo (fs. 306/312).

Frente a esta decisión, los actores interpusieron recurso de apelación (fs. 320/333).

La Sala I de la Cámara de Apelaciones reprodujo las consideraciones efectuadas al decidir en la causa "Yosifides, Ileana y otros" y confirmó la sentencia de primera instancia (fs. 349/353).

8. Frente a la sentencia dictada por la Cámara, los amparistas dedujeron recurso de inconstitucionalidad (fs. 360/377), donde reiteraron los agravios expuestos al impugnar la sentencia dictada por la misma Sala de la Cámara en el expte. n° 1087/01.

9. Ambas Salas de la Cámara concedieron los recursos interpuestos, salvo en lo referido a la arbitrariedad de sus sentencias.

10. El Fiscal General, en sus dictámenes, postuló en todos los casosrechazar los recursos interpuestos.

11. El juez de trámite de los cuatro casos expuestos dispuso que se dictara una sola sentencia con consideración de todos, con efectos para todos ellos, y elevó los autos al acuerdo (fs. 453 del expte n° 1087/01).

12. Posteriormente, el juez de trámite dispuso que la sentencia a dictarse también considerara el expte n° 1121/01, "Rubiolo, Adriana Beatriz y otros c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido".

13. En este expediente se inició, ante la justicia nacional en lo civil, otra acción de amparo con el mismo objeto que en las causas antes reseñadas (fs. 16/42).

Remitidas las actuaciones al fuero local, el juez de primera instancia rechazó la acción de amparo (fs. 148/157).

Frente a esta decisión, los actores interpusieron recurso de apelación (fs. 165/176).

La Sala I de la Cámara de Apelaciones reprodujo las consideraciones efectuadas al decidir en la causa "Yosifides, Ileana y otros" y confirmó la sentencia de primera instancia (fs. 220/224).

14. Frente a la sentencia dictada por la Cámara, los actores dedujeron recurso de inconstitucionalidad (fs. 234/251), donde reiteraron los agravios expuestos al impugnar la sentencia dictada por la misma Sala de la Cámara en el expte. n° 1087/01.

15. Como en los expedientes anteriores, la Cámara concedió el recurso interpuesto, salvo en lo referido a la arbitrariedad de la sentencia (fs. 301). Por su parte, el Fiscal General dictaminó por el rechazo del recurso de inconstitucionalidad (fs. 329/332).

Fundamentos:

1. En los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra las sentencias de la Cámara se controvierte el art. 37 de la ley 472, en cuanto establece “como plazo máximo la fecha 1° de enero de 2003, para que la OSBA disponga su adhesión al régimen del Sistema Integrado Nacional regido actualmente por las leyes nacionales 23.660 y 23.661, sus normas complementarias y reglamentarias. A partir de esa fecha sus afiliados podrán ejercer la libertad de elección de su obra social y ésta quedará adherida a las normas legales antes citadas”.

Los agravios que exponen los actores son, en síntesis, los siguientes: lesión del derecho adquirido a elegir obra social; irrazonabilidad del plazo fijado; lesión del derecho a la salud y violación del derecho a la igualdad. Como se verá, no todos tienen fundamento constitucional según el art. 27 de la ley 402.

2. Según los recurrentes, los derechos adquiridos de acuerdo al derecho federal no pueden ser restringidos por la legislación local posterior, como ocurriría a su juicio en este caso, en tanto la ley 472 posterga de manera “ilegal e ilegítima el derecho de libertad de elección que con anterioridad a su sanción tenían por la legislación nacional” (fs. 371, expte. n° 1087). De acuerdo a su argumento, dicha decisión de la Legislatura local sería contraria al derecho federal ley 24.588, cuyo art. 11, segundo párrafo, dispone que “los agentes públicos que presten servicios actualmente en la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires conservarán el (...) encuadramiento sindical y de obra social que tuvieren al momento de la constitución del gobierno autónomo” que reglamenta la autonomía de la Ciudad prevista por el art. 129, CN. En su razonamiento se llega incluso a plantear, la inconstitucionalidad del art. 1 de la CCBA, por ser contrario al referido art. 129, CN (agravios contenidos en el punto 3.1. del recurso deducido en el expte. n° 1087, fs. 369/372).

El anterior argumento no llega a expresar con precisión una cuestión de carácter constitucional, conforme lo exige el art. 27, ley 402, ya que sólo intenta destacar una supuesta contradicción entre la ley local y la interpretación que el recurrente efectúa de la legislación federal invocada.

Es preciso advertir, al respecto, que el mayor esfuerzo de los recurrentes consiste en justificar una interpretación de la legislación federal leyes 23.660, 23.661 y su reglamentación que permita afirmar el carácter “adquirido” de su derecho a optar por una obra social, con anterioridad a la sanción de la ley 472. Sin embargo, dicha línea argumental choca con los propios dichos de los recurrentes en cuanto sostienen que “la exclusión del Instituto Municipal de Obra Social del Registro Nacional de Obras Sociales en el marco de la ley 23.660 es ilegal e ilegítimo” (fs. 364 vuelta, expte. n° 1087). Es decir, dado que el referido derecho a optar por una obra social era desconocido por el Gobierno federal, el posterior dictado de la ley 472 en nada modificó la situación.

No forma parte del objeto de este proceso evaluar la legitimidad del accionar pasado del Gobierno federal, donde sólo cabe destacar que el régimen jurídico existente resulta complejo y susceptible de justificar interpretaciones diversas (ley 20.382, de creación del Instituo Municipal de Obra Social; ley 23.660, de obras sociales; ley 23.661, de creación del sistema nacional de salud; decretos 358/90 y 359/90, reglamentarios de las leyes 23.660 y 23.661, luego sustituidos por el dec. 576/93; dec. 9/93, que estableció la libre elección de obra social, complementado y modificado por numerosos decretos posteriores, entre otros, dec. 1141/96, 1301/97, 504/98). Lo cierto es que dicha situación impide afirmar que la ley n° 472 colisione de alguna manera con el derecho federal invocado, incluida la ley 24.588.

3. La situación es completamente diferente a la alegada por los recurrentes. El art. 37 de la ley 472, otorga un derecho, esto es, crea una posibilidad jurídica que hasta entonces no existía para los accionantes.

La existencia de un plazo, tampoco es irrazonable. En primer lugar, porque el retraso de la posibilidad de ejercicio de la opción se vincula a razones de solidaridad que garantizan un cambio no traumático entre un sistema de inmovilidad y otro de movilidad plena. La existencia de un plazo materializa el principio de solidaridad (art. 20, CCBA) al impedir una atomización de un sistema que se sustenta en el esfuerzo y colaboración común de todos sus integrantes. En segundo lugar, el lapso de dos años por el cual queda diferida la posibilidad de optar no es desproporcionado si se considera que ese período es imprescindible, pues posibilita a la obra social adoptar los recaudos necesarios para estimar cuál será el grado de migración de sus actuales afiliados a otro prestador.

Hay que tener en cuenta, además, que la libertad de elección de obra social se halla supeditada a la adhesión al régimen creado por las leyes 23.660 y 23.661, para lo cual la obra social local debe “adecuar sus prestaciones de salud a las normas que se dicten” (ley 23.661, art. 2°, segundo párrafo) y cumplir con las exigencias establecidas por el capítulo VIII “De la participación de las Provincias”, también de dicha ley. Se trata de un proceso de adaptación, no de un simple acto de adhesión, que requiere del tiempo adecuado para su realización.

En síntesis, la ley 472, que crea la Obra Social de la Ciudad (OSBA) como continuadora del IMOS, al disponer su futura inclusión en el sistema integrado nacional y así permitir la libre elección que, dentro de dicho sistema, en su momento fijó el decreto 9/93, mejora de forma relativa a los beneficiarios que pasan de una obra social (IMOS) a otra (OSBA).

4. No cabe duda de que el derecho a la salud se encuentra contemplado en las constituciones nacional y local. Pero de dichos textos no surge que la alegada “libertad de elección” sea un contenido del derecho a la salud. El sistema de salud debe garantizar, tal como lo explicita la ley básica de salud de la Ciudad, “el derecho a la salud integral” (art. 1, ley 153), cometido que puede alcanzarse de muy diversas formas.

En el ámbito nacional, la ley 23.661 creó el sistema nacional de salud, cuyos agentes naturales son las obras sociales nacionales y las restantes obras sociales que voluntariamente adhieran al sistema. La libre elección de obra social fue un factor incorporado a dicho sistema sólo con posterioridad, en 1993 por medio de los decretos 9 y 576, que recién se concretó en 1997, conf. dec. 1141/96. Como justificación se destacó, en los considerandos del dec. 9/93, “que la libertad para elegir la obra social contribuirá a la eficiencia del sistema de obras sociales”. Cabe destacar, además, que dicho régimen no es estático, tal como lo muestran las reformas iniciadas por el dec. 446/00, actualmente suspendido, conf. dec. 377/01.

Lo fundamental para destacar es que la libre elección de obra social es un aspecto de un sistema, entre muchos otros posibles, para garantizar el derecho a la salud, no un aspecto central de dicho derecho.

La circunstancia de pertenecer a la nueva obra social de la Ciudad tampoco implica, de forma automática, un daño al derecho a la salud. Las supuestas “deficiencias en las prestaciones” (agravio contenido en el punto 3.4. del recurso deducido en el expte. 1087, fs. 376/377) conforman una cuestión fáctica, que carece de vinculación con la alegada libertad de elección y que resulta ajena al objeto de este recurso.

La obligación del Directorio de OSBA, conf. art. 32, ley 472, de elaborar y poner en marcha un Programa de Reconversión, Saneamiento Financiero y Fortalecimiento Institucional no implica reconocer que el derecho a la salud se halle lesionado por la obra social, ya que su explícito objetivo es “generar (en( el menor plazo posible, las condiciones, capacidades y potencialidades por parte de la entidad, para brindar a sus afiliados servicios y prestaciones de salud con la mayor eficiencia, seguridad y calidad”.

5. El derecho a elegir obra social no está impedido por la ley 472, sino simplemente instituido para ser ejercido a partir del 1ro. de enero de 2003, en uso de facultades reglamentarias concedidas por la Constitución Nacional, la ley 24.588 y la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. No existen argumentos en el recurso que demuestren un empeoramiento de los derechos básicos de los beneficiarios con respecto a la situación en la que se encontraban al momento de la sanción de la ley 24.588, ni un menoscabo concreto del derecho a la salud de los beneficiarios. Menos aún hay argumentos que permitan sostener la irracionalidad de la reglamentación, teniendo en cuenta la complejidad del sistema de previsión social, que la metodología seguida por el legislador apunta a un fin sustentable constitucionalmente y que los medios adoptados para alcanzarlo no resultan irrazonables ni desproporcionados El derecho a elegir libremente obra social es un típico derecho que requiere para su ejercicio el cumplimiento del deber positivo de creación de un marco normativo adecuado: exige un delicado equilibrio que haga compatible la posibilidad de ejercer individualmente la elección de obra social, con el cumplimiento por parte de la Ciudad de sus obligaciones en materia de salud y seguridad social (cfr. arts. 20 y 44, CCBA). Los propios actores reconocen que uno de los objetivos de la ley 472 es el saneamiento de la OSBA, meta que justifica el establecimiento de un plazo para ejercer la libre elección de la obra social. En resumen, no hay en el recurso indicación alguna sobre un incumplimiento de los deberes de reglamentación del derecho, sino un mero desacuerdo de los actores con la regulación sancionada por la Ciudad.

6. Tampoco puede admitirse que el art. 37 de la ley 472 discrimine a los beneficiarios de OSBA, como pretenden los recurrentes (agravio contenido en el punto 3.3, del recurso deducido en el expte. n° 1087, fs. 374/376). Nada impide que los miembros de las múltiples instituciones de la Ciudad pertenezcan a diferentes obras sociales, sujetas a regímenes jurídicos disímiles. No hay allí una situación de discriminación o el establecimiento de un trato desigual que sea reprochable en términos constitucionales. Por lo demás, la misma variedad de regímenes se verifica, incluso, en el ámbito del Estado nacional, donde no todos sus miembros son beneficiarios de obras sociales que pertenezcan al sistema nacional de salud, ya que éste contiene exclusiones de diverso tipo.

La ley 472, al contemplar una posibilidad que antes no existía, o que no era clara, lejos de discriminar a un grupo de personas, entre ellas los recurrentes, lo ha favorecido o, cuando menos, le ha dado certeza.

Cualquiera que sea el sistema institucional al que pertenezca la obra social, lo fundamental es garantizar el derecho a la salud, circunstancia que, ya se señaló, es independiente del debate en torno a la libertad de elección.

7. Por las razones expuestas, corresponde rechazar los recursos de inconstitucionalidad deducidos y confirmar las sentencias dictadas por las dos salas de la Cámara.

Por lo expuesto, concordamente con lo dictaminado por el Fiscal General Adjunto,

1°) Rechazar los recursos de inconstitucionalidad deducidos en los exptes. n° 1087/01, 1121/01, 1122/01, 1178/01 y 1193/01.

2°) Confirmar las sentencias de la Cámara dictadas en los casos citados.

3°) Mandar se registre, se agregue copia de esta sentencia en los exptes. n° 1121/01, 1122/01, 1178/01 y 1193/01, se notifique a todas las partes en cada uno de los expedientes y que sean devueltos los legajos a la Cámara remitente.