Vistas: las actuaciones indicadas en el epígrafe,

resulta:

1. Lisandro Arturo Barga, María Carolina Tornese, Beatriz Silvia Álvarez, Mario Alberto Conforti y Orlando Martín Fernández, promueven acción declarativa de inconstitucionalidad, en los términos del art. 113, inc. 2° ,de la CCBA, con la finalidad de que se declare la inconstitucionalidad del artículo 176, inciso d, de la ley n° 404 “por ser contrario a los artículos 16°, 28° y 75° inciso 23 de la Constitución argentina, 1° y 24° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2° y 26° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y al artículo 11° de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, toda vez que el enunciado normativo impugnado establecería una discriminación arbitraria entre los escribanos adscriptos, pues excluiría a algunos del beneficio que consiste en la posibilidad de acceder, por un régimen especial y transitorio, a la titularidad de un registro. La parte actora remarca que el objeto de la acción “está centrado, exclusivamente, en la inconstitucionalidad que surge con motivo de la exclusión de un régimen y no del régimen en sí mismo” que, en su opinión, “no reviste ningún vicio de inconstitucionalidad” (fs. 7/37). En esta línea argumental, la accionante propicia el dictado de una sentencia interpretativa o “intermedia” (sic) que, orientada al restablecimiento de la igualdad entre los escribanos adscriptos, resuelva la inclusión en el régimen legal vigente de la categoría que se considera excluida en forma arbitraria (fs. 36).

2. El Tribunal, mediante sentencia de fecha 10 de mayo de 2001, declaró la admisibilidad formal del planteo y dispuso correr traslado de la demanda al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (fs. 43/44).

3. En su contestación, la Procuración General solicitó el rechazo de la acción en todas sus partes. Considera que la alegada inconstitucionalidad no surge en forma concreta del texto de la norma cuestionada y sostiene que “omitir regular una situación respecto de algunas personas en modo alguno significa excluir a éstas del amparo de la ley”. Asimismo, expresó que “la acción de inaplicabilidad de la ley no procede cuando lo que se pretende no es la inaplicabilidad al litigante del texto legal que consagraría la desigualdad, sino la extensión del vigente en otras normas” (sic). Finalmente, argumenta que el artículo 176 de la ley n° 404, al establecer una regulación diferenciada para cierta categoría de escribanos, no vulnera la garantía constitucional de igualdad ante la ley (fs. 50/62).

4. El Fiscal General, en su dictamen, opinó que: a) debe hacerse lugar en forma parcial a la demanda y declarar la inconstitucionalidad del artículo 176, inc. d, de la ley n° 404 y b) debe rechazarse la petición de que el Tribunal extienda el privilegio concedido por dicha norma a los escribanos que fueran excluidos (fs. 64/69).

5. El Tribunal requirió la prueba documental ofrecida por la accionada y citó a las partes y al Sr. Procurador General a la audiencia realizada el 3 de octubre de 2001, a las 14 horas. La actora, antes de la audiencia, invocó un hecho nuevo y solicitó la suspensión de la audiencia. El Tribunal mantuvo la fecha de la audiencia y ordenó el traslado a los intervinientes en la audiencia fijada.

6. Se llevó a cabo la audiencia convocada (acta a fs. 106), durante cuyo transcurso la demandada y el Sr. Fiscal tomaron conocimiento del hecho nuevo y del pedido de suspensión efectuados por la actora, al que prestaron conformidad. Llamado a decidir, el Tribunal dispuso no suspender la audiencia en tanto la situación denunciada existencia de un proyecto de ley de reforma del art. 176, inc. d, de la ley 404 no impide la prosecusión del trámite, máxime cuando el actor, si lo considera conveniente para sus intereses, está facultado para desistir de la acción en ese acto. Al continuar la audiencia, las partes y el Sr. Fiscal General exponen sus argumentos.

Fundamentos:

El juez José O. Casás dijo:

1. Con carácter introductorio, valga resaltar que la disposición que se cuestiona configura una “norma de carácter general” tal cual lo ha resuelto el Tribunal al expedirse en esta causa, declarando formalmente admisible la acción, el 10 de mayo de 2001 (fs. 43, fundamento 1, tercer párrafo). Ello así, desde que abarca un universo o colectivo de casos más o menos amplio y, en abstracto, comprensivo de sujetos indeterminados, como interferencia intersubjetiva. Por lo demás, la disposición que se cuestiona no es hoy insustancial ya que seguirá proyectando sus efectos como restricción al acceso directo a la titularidad de registros de un número, según las constancias de la causa, indeterminado de escribanos. No empece a tal conclusión que se trate de un régimen transitorio, o de derecho intertemporal, en cuanto la opción pudo haber sido ejercida tempestivamente, siendo excluida en tal caso su efectivización por el precepto que aquí se impugna como violatorio de la regla de la igualdad. El contenido del dispositivo que se pretende poner en crisis, está recogido en una “ley formal” que también tiene contenido preceptivo sustancial, más allá de que su aplicación discipline una profesión y, dentro de ella, a un número limitado e indeterminado de notarios.

2. Los actores solicitan que el control de constitucionalidad que debe efectuar el Tribunal se instrumente por medio de una sentencia interpretativa que suprima la indebida desigualdad. Se ha expresado en la demanda que en caso de transgresión del derecho a la igualdad puede eliminarse en la ley la situación discriminatoria, o “lograr la igualdad en la ley por medio de la ampliación del régimen que se cuestiona” (fs. 33).

El texto constitucional local y la ley n° 402 no parecen admitir más que la primera vía señalada. En tal sentido, el Tribunal en el marco de la competencia que le asigna el art. 113, inc. 2°, de la CCBA, está habilitado para ejercer el “control concentrado de constitucionalidad” y a actuar, llegado el caso, como “legislador negativo”, expurgando del orden jurídico las normas de alcance general contrarias a la Constitución nacional o de la Ciudad, pero no como “legislador positivo” tal cual lo pretende la parte actora.

Por lo demás, para hacer uso de la opción que proponen los accionantes, la cuestión no debe poder resolverse mediante la declaración de inconstitucionalidad de un segmento normativo. En la medida en que las formas regladas de actuación del Tribunal den marco a un adecuado tratamiento de la pretensión, la ponderación del planteo de inconstitucionalidad debe ser efectuado bajo tales reglas. Como se verá, la demanda puede (y, entonces, debe) ser considerada bajo los cánones legales de actuación del Tribunal al dictar la sentencia.

3. Conviene comenzar con la transcripción de la norma impugnada.

El art. 176 de la ley n° 404, en cuanto es cuestionado por los actores, expresa:

“Podrán requerir el otorgamiento de la titularidad de registro notarial dentro del plazo de un año, contado a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta ley: (...) Los escribanos que encontrándose adscriptos bajo el régimen establecido por la Resolución 1.104/91 hubiesen aprobado el examen de matriculación dispuesto por la Ley 12.990 y se encontraban en condiciones de acceder a la matriculación y en consecuencia de ser designados como adscriptos a la fecha de publicación del Decreto 2.284/91”.

El dispositivo cuestionado establece que podrán requerir el otorgamiento de la titularidad de un registro, los escribanos que cumplan los siguientes requisitos:

a) haber estado adscriptos bajo el régimen establecido por la resolución n° 1.104/91, y

b) haber aprobado el examen de matriculación dispuesto por la ley n° 12.990 y encontrarse en condiciones de acceder a la matriculación y llenar los recaudos, en consecuencia, para ser designados como adscriptos a la fecha de publicación del decreto n° 2.284/91

La condición indicada como “b” restringe el universo de escribanos delimitado por la condición “a”. Podría graficarse la situación con dos círculos concéntricos de distintos radios. El mayor indicaría a todos los escribanos que cumplen con la condición “a” y el menor a aquellos que al cumplir “b” también cumplen “a”.

La demanda, así interpretada, cuestiona el segmento del art. 176 que expresa “hubiesen aprobado el examen de matriculación dispuesto por la Ley 12.990 y se encontraban en condiciones de acceder a la matriculación y en consecuencia de ser designados como adscriptos a la fecha de publicación del Decreto 2.284/91”, por considerar que esta segunda condición para acceder al régimen transitorio especial viola el principio de igualdad ante la ley.

Dado que, para la hipótesis de una sentencia estimatoria de la pretensión, el cuestionamiento constitucional admite ser satisfecho “eliminando en la ley la situación discriminatoria” (en palabras de los actores), resulta innecesario hacer uso de la variada y rica jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales y de la doctrina constitucional para fundar la posibilidad de un pronunciamiento que la ley no regula.

De esta forma se preserva, además, la intervención legislativa posterior a la sentencia, que (en caso de invalidarse la norma) resultaría opinable si el Tribunal, en vez de invalidar un segmento de la norma, declara su validez bajo la condición de extender sus beneficios a supuestos no comprendidos en el texto legal. Debe advertirse la diferencia entre esta situación y aquella en que se restringe, por vía de interpretación, el alcance de una norma para evitar invalidarla y preservar, en cuanto resulta constitucionalmente admisible, la voluntad legislativa véase al respecto mi voto del juez Casás en el expte n° 575/00, caratulado “Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Gobierno de la Ciudad de Bs. As. s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, resolución del 12/12/00.

4. En lo que hace al fondo de la cuestión debatida, resultará de utilidad para comprender el alcance del texto legal cuestionado, efectuar una reseña de las normas que regularon la función notarial en aquello que tuvo en cuenta el legislador local al dictar el artículo cuestionado.

a) La ley nacional n° 12.990, en su artículo 1° exigía, “para ejercer el notariado (...) c) Título de escribano (...) con más de dos años de práctica notarial; (...) e) Hallarse inscripto en la matrícula profesional; f) estar colegiado”. El art. 5° establecía que para la matriculación debía “haberse cumplido con los requisitos de los artículos anteriores y el registro de la firma y sello del escribano”. El decreto n° 26.655/51, que aprobó el Reglamento Notarial, al regular la práctica (que era un requisito para la matriculación) señalaba: “art. 6°.- La práctica exigida por el artículo 1°, inciso c) de la ley, debe efectuarse en lo sucesivo en una escribanía de registro (...) El Colegio de Escribanos es el encargado de verificar la efectividad de la práctica y expedir el certificado respectivo...”. A su vez, el Consejo Directivo del Colegio de Escribanos, mediante el acta n° 2.542 del 23/9/87, dictó el “Reglamento de Práctica Notarial” en cuyo art. 5° contempló un “examen de suficiencia” previo a expedir el certificado referido en el decreto reglamentario de la ley.

En cuanto a la designación de escribanos adscriptos el art. 21 de la ley preveía que cada escribano regente podía tener hasta dos escribanos adscriptos, nombrados por el Poder Ejecutivo a simple propuesta del titular, bajo ciertas condiciones. El art. 24 de la ley establecía los supuestos en que los adscriptos podían ser designados regente del registro. El reglamento, en el art. 26, asignó al Colegio la función de informar al PEN el cumplimiento por el escribano propuesto de las exigencia de los arts. 1°, 3°, 4°, 7° y 21 de la ley.

b) El decreto nacional n° 2.284/91, de desregulación económica, entre otras cuestiones, expresamente dejó sin efecto “las restricciones cuantitativas establecidas por la ley 12.990”, es decir, las referidas al número máximo de registros existentes en la Capital Federal, y delegó al Ministerio de Justicia dictar las normas reglamentarias pertinentes.

La resolución ministerial n° 1.104/91, invocando en sus fundamentos la necesidad de “prever un sistema que posibilite la evaluación de los postulantes a un registro notarial, que a la vez que permita la elección de los más idóneos, no signifique una limitación contraria al espíritu de la norma a reglamentar”, estableció que los aspirantes a la titularidad de un registro deberían rendir un examen escrito y otro oral (art. 2°), que para acceder a uno, debían “obtener en cada una de las pruebas (...) un puntaje no inferior a SIETE” (art. 7°), y que para la designación de escribanos adscriptos se aplicaría el procedimiento establecido en la resolución “pudiendo seleccionarse dentro de los que hayan obtenido CINCO (5) o más puntos en cada una de las pruebas de evaluación” (art. 9). Además, el art. 10 previó un régimen especial para los escribanos que se desempeñaban como adscriptos a la fecha de publicación del decreto n° 2.284/91, quienes, “por esa sóla circunstancia y sin necesidad de la evaluación del art. 2°” tendrían derecho a la titularidad de un registro al alcanzar la antigüedad de 4 años en la función.

Tal era el estado normativo previo a la ley n° 404.

5. El art 176 de la ley notarial local estableció, al igual que la resolución n° 1.104/91, junto con el general, un régimen transitorio especial de acceso a la titularidad registral, para ciertos supuestos. El dispositivo, en todo su texto, expresa:

“Podrán requerir el otorgamiento de la titularidad de registro notarial dentro del plazo de un año, contado a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta ley:

Los escribanos adscriptos comprendidos en la situación prevista en el artículo 10 de la resolución N° 1.104/91 del Ministerio de Justicia de la Nación;

Aquellos a los que se refiere el artículo 173, si continúan en ejercicio de su función o han cesado por vencimiento del plazo máximo establecido en el artículo 11° de la citada resolución, con la modificación introducida por la n° 226/95 del mismo Ministerio;

Quienes hayan obtenido siete o más puntos en cada una de las evaluaciones de idoneidad realizadas de conformidad con la primera de las resoluciones mencionadas.

Los escribanos que encontrándose adscriptos bajo el régimen establecido por la Resolución 1.104/91 hubiesen aprobado el examen de matriculación dispuesto por la Ley 12.990 y se encontraban en condiciones de acceder a la matriculación y en consecuencia de ser designados como adscriptos a la fecha de publicación del Decreto 2.284/91.”

La primera excepción alude a los escribanos cuya situación encuadraba en el art. 10 de la resolución ministerial, esto es, el escribano que ya se desempeñaba como adscripto y cumplió cuatro años en esa función, supuesto este que ya se encontraba reglado en el anterior régimen. La segunda, a quienes se encontraban adscriptos de acuerdo al reglamento notarial y continúan en funciones o se les venció el plazo señalado en la resolución n° 1.104 y su modificatoria. La tercera, se refiere a quienes habiendo aprobado las pruebas para ser titulares, aún no tienen registro asignado. Por último, la cuarta, se ocupa de aquellos que aprobaron las pruebas fijadas en la resolución n° 1.104 para ser adscriptos, fueron designados adscriptos y, además, hubiesen aprobado el examen dispuesto por la ley n° 12.990 que, junto a otros recaudos, los colocaba en situación de ser designados como adscriptos a la fecha de publicación del decreto n° 2.284/91.

6. Ceñidos a la última excepción, conviene señalar que, como surge de la reseña efectuada en el punto 4, la ley n° 12.990 no establecía un examen de matriculación, y si requería una práctica notarial de dos años certificada por el Colegio profesional. El “examen de matriculación” al que la ley n° 404 se refiere es el “examen de suficiencia” establecido por el Reglamento de Práctica Notarial, dictado durante la vigencia de la ley n° 12.990, que debía aprobarse en forma previa a que el Colegio certificara la práctica notarial requerida para la matriculación.

7. Para cuestionar la solución de la ley, los actores, tras una extensa introducción al tema de la igualdad (fs. 15/30) indican: “No es ocioso reiterar que todos los escribanos revisten la categoría de escribanos adscriptos, ora que fueran provenientes del antiguo régimen normativo combinado con la Resolución 1.104/91, ora que su origen fuese el régimen normativo previsto por Resolución 1.104/91 (...) Ninguno de estos últimos carece de título justificante para la labor notarial que cumplen en la actualidad, y dicho título lo adquirieron de conformidad con las normas vigentes anteriores a la Ley n° 404. Por este motivo, este grupo titulariza como ‘derecho adquirido’ un ‘derecho de función’, que consiste en lo siguiente: si entre la totalidad de escribanos adscriptos a la fecha de vigencia de la Ley n° 404, el artículo 176 inciso d) excluye a algunos y beneficia a otros con la perspectiva de un futuro acceso a la titularidad, tal diferencia implica que el actual derecho de función que invisten todos en pie de igualdad no habilita a todos para solicitar el otorgamiento de la titularidad de registro a partir del año contado desde que la Ley n° 404 entró en vigor.” (fs. 30/31). A partir de esas premisas postulan la inconstitucionalidad de la norma por que: a) trata en forma desigual a los iguales, b) transgrede el principio de razonabilidad de las leyes al cercenar de manera arbitraria los derechos fundamentales de los escribanos excluídos, c) no contempla una base real igualitaria que elimine todo obstáculo frustratorio del goce y ejercicio de una libertad real y efectiva de los escribanos adscriptos excluídos; d) vulnera el derecho a lo no discriminación negativa (fs. 32).

Sin embargo, del texto surge que ninguno de los supuestos enunciados en el artículo concede el derecho de acceder a la titularidad del registro a los escribanos adscriptos con sólo haber aprobado las pruebas de idoneidad para tal categoría regladas en la resolución n° 1.104/91.

Interpretado de la forma que se ha establecido en el punto 6, el último párrafo del art. 176 señala que pueden acceder a un registro los escribanos adscriptos que dieron una doble prueba de idoneidad: las evaluaciones fijadas en la resolución n° 1.104/91 y, anteriormente, el exámen de suficiencia para aprobar la practica certificada por el Colegio de Escribanos exigida por la ley n° 12.990 y el reglamento notarial. Los actores no han dado razones que justifiquen la irrelevancia de la distinción. El hecho de que el régimen de acreditación de la idoneidad establecido por la ley n° 12.990 hubiese sido modificado por la resolución n° 1.104/91 (y en ese sentido les asiste razón en cuanto a que ambos fueron títulos justificantes para la función) no altera la conclusión que algunos escribanos adscriptos fueron evaluados bajo dos sistemas para ponderar sus conocimientos, aptitudes y actitudes profesionales y otros no. Que la ley haya tenido en cuenta esta situación para otorgar a quienes han estado sometidos durante su desempeño profesional a más exigencias que a otros, una excepción al régimen de acceso a la titularidad de un registro, no aparece como desigualitario ni como un privilegio indebido y, menos aún, como discriminatorio.

Los fundamentos expuestos por los impugnantes no han logrado demostrar la irrazonabilidad de ponderar la diferente situación fáctica seleccionada por el legislador para enlazar las consecuencias dispares que plasma la ley. Tampoco se han dado argumentos que señalen la irrelevancia para la capacitación profesional de la práctica notarial y examen de matriculación tenidos en cuenta por la ley para efectuar la distinción. Por último, tampoco se ha acreditado un propósito de disfavor ilegítimo sobre un grupo de escribanos.

La ley, en cuanto ha sido cuestionada por los actores, se ajusta a los parámetros de validez señalados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que, reiteradamente, ha señalado: “Que el principio de igualdad de todas las personas ante la ley no es otra cosa que ‘el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias’ (González, Joaquín V., ‘Manual de la Constitución Argentina’, Estrada Editores 1898, N° 107, pág. 126). No todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio porque no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva de la dignidad humana. Existen ciertas desigualdades de hecho que pueden traducirse en desigualdades justificadas de tratamiento jurídico, que expresen una proporcionada relación entre las diferencias objetivas y los fines de la norma (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984, Serie A, N° 4, Capítulo IV, párrafos 56 a 58).” (Fallos: 322:2701, entre muchos otros).

El Alto Tribunal también ha destacado que el control de constitucionalidad que compete en último término a la Corte Suprema, no incluye el examen de la conveniencia o acierto del criterio adoptado por el legislador (Fallos: 308:1631; 312:435, 888, 1681; 313:410; 323:2409, entre muchos otros). El Superior Estrado, incluso, ha llegado a señalar que los inconvenientes o la falta de política de las leyes del Estado no constituyen necesariamente una objeción a su validez constitucional y, en principio, no corresponde a los tribunales de justicia sino al Congreso la apreciación acerca del mérito y conveniencia de las leyes (Fallos: 312:1437, por remisión al dictamen de la Procuradora Fiscal Dra. María Graciela Reiriz).

8. El Sr. Fiscal General ha planteado una pretensión distinta a la de los accionantes, pues postula la inconstitucionalidad del régimen transitorio y excepcional establecido en el art. 176, inciso d). Por las razones expresadas en el expte. n° 70/99, caratulado "Ministerio Público (Defensoría y Asesoría General de Menores e Incapaces) c/ Consejo de la Magistratura s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", sentencia del 22 de octubre de 1999 (Constitución y Justicia, Tomo I -Año 1999-, p. 549 y ss.) la ley no habilita al Sr. Fiscal General (quien cuenta con legitimación para interponer acciones de inconstitucionalidad) a proponer nuevas impugnaciones constitucionales cuando es convocado a dictaminar respecto de la cuestión de fondo definida por las partes en el proceso. En consecuencia, no cabe ponderar las objeciones formuladas en ese sentido, en su dictamen de fs. 64/69, y en particular a fs. 68/68vta, reiteradas en la audiencia pública oportunamente celebrada.

9. Por lo expuesto, corresponde rechazar la demanda incoada e imponer las costas por el orden causado (art. 25, ley n° 402).

El juez Julio B. J. Maier dijo:

1. Resulta cierto como lo afirma el Sr. Fiscal General que el escrito mediante el cual se promueve la acción, al contener varias descripciones normativas del objeto de la demanda, concluye por no precisar nítidamente la hipótesis de inconstitucionalidad que plantea. Es más, el petitorio de fs. 36/37 de autos, a poco de que se confronten sus puntos 3 y 4, exhibe una manifiesta contradicción en sus términos. Tal dificultad no resultó saneada durante el transcurso de la audiencia de fs. 106.

Empero, una revisión detenida de la demanda obrante a fs. 7/37 permite señalar que la parte accionante pretende la inclusión en el art. 176 de la ley n° 404 de aquellos escribanos adscriptos que obtuvieron su adscripción por aplicación exclusiva del régimen establecido por la resolución n° 1.104/91. Esto es, se trata de quienes no cumplieron con los recaudos de la práctica notarial de dos años y su examen respectivo, con la aprobación de un examen de matriculación en los términos de la ley n° 12.990 y, por consiguiente, podían ser habilitados para acceder a la adscripción en el caso de ser solicitados por un titular notarial, a la fecha del dictado del decreto n° 2.284/91. La consecuencia de la distinción que a juicio de la parte accionante contiene la norma impugnada, es la de que quienes resultan excluidos no concurren a la provisión de registros en forma directa, es decir, sin someterse al procedimiento de selección previsto en los arts. nos. 34 y 35 de la ley n° 404.

2. Ahora bien, las posiciones esgrimidas por las partes y por el Sr. Fiscal General, inducen a revisar los alcances de la pretensión deducida (cf. TSJ, voto de mayoría en el expte. n° 52/99, “Doy, Miguel c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y nulidad, sentencia del 20/4/01 y sus citas). Ello es así porque, si bien a fs. 43/44 el TSJ abrió su competencia sosteniendo que el art. 176, inc. d, de la ley n° 404 es una norma general emanada de las autoridades de la Ciudad (conforme lo exigen el art. 113, inc. 2, CCBA y 17, LPT), un nuevo examen del asunto pone en evidencia que la accionante manifiesta sobre todo en la audiencia pública su pretensión de que se incluya en la citada norma de la ley n° 404 a un conjunto de escribanos (los adscriptos conforme al régimen de la resolución n° 1.104/91) grupo acerca de cuya extensión, aun cuando no ocurra lo mismo con su determinabilidad, curiosamente difieren la actora, la demandada y el texto de la discusión parlamentaria que precedió al dictado del art. 176, inc. d, que se cuestiona, al tiempo de que su planteo no conlleva inequívocamente la solicitud de exclusión del plexo normativo vigente de la norma citada (cf. fs. 8 y 37, de autos).

3. En tales condiciones, la regla que funda la acción no constituye una norma de alcance general. A fin de averiguarlo es útil un test que contemple la repetición, en el futuro, de las hipótesis de hecho contenidas en el varias veces citado art. 176, inc. d. Es claro que el supuesto en ella previsto se refiere al pasado, como también se refiere al pasado la pretensión de la actora de incluir en esa norma a otro grupo determinable de escribanos adscriptos. A pesar de que en ambos casos no están individualizadas las personas a las cuales se refiere u omite el precepto, lo cierto es que todas las hipótesis que podría contemplar la norma atacada incluida la pretensión que se ventila mediante la presente acción son pasadas y, por tanto, irrepetibles en el futuro.

En efecto, “se entiende que el acto es general cuando la declaración que lo constituye mira abstractamente a una pluralidad de personas o casos indeterminados o indeterminables. Se entiende que el acto es especial o individual si la declaración mira a una o más personas o casos individualmente determinados o determinables” (cf. Marienhoff, M. S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo-Perrot, 1966, t. II, p. 222 y ss., el resaltado es propio).

Por extensión, M. M. Diez afirma que “en el ejercicio de su actividad administrativa el Poder Ejecutivo puede dictar actos concretos, vale decir con contenido administrativo, actos generales con contenido reglamentario y excepcionalmente, si la legislación positiva lo admite, actos con contenido jurisdiccional... Es de señalar, sin embargo que también se advierten diferencias en el régimen aplicable a los actos administrativos con contenido administrativo, es decir, particulares y concretos y los que tienen un contenido general y abstracto como son los reglamentos...” (cf. Derecho Administrativo, Ed. Bibliográfica Omeba, 1965, t. II, ps. 208/109 y siguientes).

4. La norma local que se pretende posea “alcance general” no solamente se dirige al pasado, índice bien claro de la determinabilidad de los casos, sino que prevé expresamente el universo de casos a los que pretende dirigirse. Y esa situación no se modifica mediante el reconocimiento de la petición contenida en esta acción, ya que, en sustancia, sólo propende que a un conjunto determinable de escribanos adscriptos cuya inclusión en el precepto no resulta impugnada se le añada otro conjunto de escribanos adscriptos también determinable, so color de que, a su respecto, se verificaría una hipótesis de discriminación.

Más allá de la justicia o injusticia del art. 176, inc. d, de la ley 404 que podrá, eventualmente, discutirse judicialmente en los casos particulares, él no contiene situaciones o hipótesis de hechos futuros o de aplicabilidad futura (conforme, inclusive, a la transitoriedad del precepto, a la fecha caducado, cuya aplicabilidad por un año quedó supeditada a la publicación de la citada ley art. 181, hecho que ocurrió el 24/7/2000, B.O. n° 990).

5. Empero, tampoco, técnicamente, se ha solicitado la inconstitucionalidad en el sentido de pérdida de vigencia de precepto alguno, razón por la cual la acción abstracta de inconstitucionalidad es improcedente (CCBA, art. 113, inc. 2, y LPT, art. 17) porque ella no está destinada a reconocer cualquier clase de inconstitucionalidad, ni a invalidar cualquier clase de generalidad (por ejemplo: la descripción genérica del destinatario: los escribanos adscriptos en tal o cual situación), sino, tan sólo, a evitar que la regla impugnada se aplique en el futuro, esto es, a anular su carácter prescriptivo. Igual conclusión debe aplicarse a la pretensión de que se incluya en el referido art. 176, inc. d, a una categoría determinable de escribanos adscriptos (cf. TSJ, expte. n° 366/2000 “Alegre Pavimentos S.A.C.I.C.A.F.I. c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 893/01, resolución del 15/5/01), pretensión imposible de plantear por la vía de esta demanda, según sus efectos descriptos en la propia CCBA, 113, 2.

La presentación de la accionante, por ende, no reúne los recaudos mínimos e indispensables para considerar admisible la acción de inconstitucionalidad que pretende.

6. Un defecto inverso al explicado soporta el dictamen del Sr. Fiscal en la audiencia pública, en la cual no se adhirió a la solución inverosímil de inclusión de una nueva clase prohijada por el accionante, sino que postuló él la privación de efectos de toda la regla impugnada. Para rebatir este comportamiento basta adherir al punto n° 8 del voto fundado del Sr. juez Casás.

Por ello, propongo el siguiente dispositivo:

1°) Rechazar la demanda.

2°) Imponer las costas en el orden causado (LPT, art. 25).

3°) Mandar se registre, notifique y oportunamente se archive.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

La ley 404 (arts. 31 a 58) determina los requisitos que, a partir de su sanción, deben satisfacer aquellos que aspiren a alcanzar la calidad de escribanos titulares. El art. 176, sin embargo, contempla de manera diversa algunas situaciones de escribanos adscriptos que pueden acceder a la titularidad sin cumplimentar las exigencias del régimen general.

La actora viene a plantear la inconstitucionalidad del inciso d) del art. 176 por afectar garantías constitucionales, en particular el principio de igualdad. Pide además que el Tribunal no se limite a la declaración de inconstitucionalidad, sino que, en forma expresa, incorpore a un conjunto de escribanos adscriptos que, a estar a los dichos de la demanda, se verían arbitrariamente excluidos de las disposiciones del citado art. 176.

Comparto la descripción del marco normativo aplicable a la actividad de los escribanos que el juez José O. Casás desarrolla en los apartados 2 y 3 de su voto, y añadiré algunas consideraciones acerca del artículo de la ley 404 impugnado por la actora.

El art. 176 faculta a ciertos escribanos, como excepción, a requerir el otorgamiento de la titularidad de registro notarial “dentro del plazo de un año, contado a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta ley”.

Cada uno de los incisos de aquel artículo (del a al d) define distintos subconjuntos, y remite a disposiciones contenidas en las sucesivas normas que regularon la actividad notarial con antelación a la ley 404.

El legislador no hizo explícito el criterio según el cual incorporó una serie de supuestos (incisos a, b, c y d) que aparentemente, y a estar a la demanda, no incluirían a todos los escribanos que ya eran adscriptos antes de la ley 404.

Los accionantes que defienden el sistema del art. 176 en general, sólo impugnan la constitucionalidad del inciso d). Su presentación no justifica esta limitación y tampoco suministra argumentos relevantes que sustenten la invalidez del último de los incisos del artículo mencionado. Todo lo cual resta consistencia a la petición de inconstitucionalidad en el marco de la acción del art. 113 inc. 2° de la CCBA.

Por fin, añade confusión al planteo la circunstancia de que la enumeración del art. 176 parecería no agotar, a estar a los dichos de la actora y también a las consideraciones del señor Fiscal General, el universo de casos posibles. Habría que agregar aquí que el Gobierno no desconoce esta falta de exhaustividad del art. 176 aunque trata de defender el acotamiento de las excepciones, y que los actores insisten en que solo algunos adscriptos aquellos a los que la demanda alude estarían afectados.

La acción tal como fuera interpuesta exhibe un escollo adicional. Por un lado, la actora defiende el régimen transitorio y de excepción (Ley 404, disposiciones transitorias, artículo 176) y postula su adecuación a la CCBA. Por el otro, afirma que el inciso d) vulnera el principio de igualdad (fs. 31) al no incluir a los escribanos en condiciones de ser designados como adscriptos a la fecha de la reglamentación del decreto 2284/91.

Como han sido presentados los planteos y argumentos de la actora, obstan obviamente cualquier evaluación global del art. 176. Reitero, el régimen general no fue objetado, y en consecuencia cualquier consideración respecto del principio de igualdad y de su supuesta afectación, dentro de ese mismo régimen, se vuelve prácticamente imposible de determinar.

En otros términos, cada inciso del art. 176 trata un subconjunto diferente, no hay una formulación clara de la pauta legislativa que determinó la selección previa de los casos contemplados, y los actores únicamente se agravian del último inciso. En esas condiciones cómo saber ¿cuáles son los “iguales” a los que la norma impugnada habría discriminado? y por último ¿a partir de qué característica, condición, evaluaciones rendidas, etcétera, es posible decidir en el modo en que fuera deducida esta acción que la omisión es violatoria del principio invocado?

La argumentación de la demanda gira exclusivamente en torno a una supuesta discriminación respecto de algunos adscritos, sin advertir que la ley 404 no impide a ningún escribano adscripto ser titular si satisface las exigencias que ella misma establece, y que por excepción autoriza, por un plazo breve, a algunos a acogerse al régimen del art 176.

Otra perspectiva de análisis, diversa pero no contradictoria con la que sostengo más arriba y que conduce a la misma solución, está contenida en los apartados 5 y 6 del voto del juez José O. Casás. Dice mi colega que el régimen de excepción de la ley 404 (art. 176) no alcanza a aquellos que rindieron examen bajo la resolución 1104/91 y que por haber sacado menos de siete y más de cinco puntos fueron escribanos adscriptos que no tenían acceso a la titularidad. Estos escribanos, como es evidente, no podían por la resolución 1104/91 pasar de adscritos a titulares, ni disponían de derechos adquiridos a la titularidad ni habían sido beneficiados con algún tipo de excepción antes de la ley 404.

En todo caso, esta ley no innova respecto de ellos en relación con prescripciones previas.

En atención al desarrollo de la audiencia pública celebrada en estos autos comparto las manifestaciones del juez José O. Casás vertidas en el aparatado 8 de su voto y agrego.

El Fiscal General no logra suministrar mejores fundamentos que los esgrimidos por la actora. Además de los que mi colega tomara en cuenta, pareciera querer señalar que la ley 404 habría intentado, sin éxito, en el inciso d) del art. 176 reconocer el acceso a la titularidad de escribanos adscriptos no contemplados en la normativa previa.

Si fuera así, el Fiscal en su dictamen subraya la existencia de una omisión que, a su entender, no fue querida por el legislador y nada más. Aún quien coincidiera con él, no dejaría de advertir que el Ministerio Público no dedujo ninguna pretensión autónoma por vía del art. 113, inc. 2° CCBA que deba resolverse en esta sentencia.

Desechada la inconstitucionalidad del inciso d) del art. 176 de la ley 404 como resulta de los apartados anteriores, no corresponde el tratamiento de la segunda de las cuestiones propuestas por la actora. Su petición destinada a que, quienes a su juicio estaban arbitrariamente ignorados por el art. 176 fueran incorporados al régimen de excepción más allá de si el Tribunal es competente o no para ello requeriría como condición necesaria la declaración de inconstitucionalidad que ha sido rechazada, y recién entonces podría tratarse su procedencia.

Por todo lo expuesto, voto por rechazar la demanda deducida.

Los jueces Ana María Conde y Guillermo A. Muñoz dijeron:

Adherimos a los votos de los jueces José O. Casás y Alicia E. C. Ruiz y votamos en el mismo sentido.

Por ello,

1°. No hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad planteada a fs. 7/37 por Lisandro Arturo Barga, María Carolina Tornese, Beatriz Silvia Álvarez, Mario Alberto Conforti y Orlando Martín Fernández, contra el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, e imponer las costas por su orden.

2°. Mandar se registre, se notifique a las partes personalmente o por cédula y al Sr. Fiscal General con la remisión de las actuaciones a su oficina, se publique en el Boletín Oficial la parte dispositiva de esta sentencia y, oportunamente, se archive.