Vistas: las actuaciones indicadas en el epígrafe,

resulta:

Domingo Martín y Antonio Edgardo Messia, en su calidad de titulares del fondo de comercio “Hotel Corrientes”, iniciaron dos acciones ordinarias por cobro de pesos contra la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. El reclamo tiene origen en el servicio de alojamiento y comida que los actores brindaron a personas carenciadas enviadas para su atención por la entonces Subsecretaría de Promoción Social y Acción Social de la Comuna.

En la primera demanda los actores reclamaron el pago de $ 323.532 más sus intereses y las costas del juicio, importe correspondiente a las prestaciones de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1992, cuyo crédito fue reconocido como de legítimo abono por los decretos n° 1473/93, 1666/93 y 789/93. En la segunda presentación, los recurrentes exigieron el pago de $ 475.722 con intereses y costas, por las prestaciones de octubre, noviembre y diciembre de 1993 y enero de 1994 (fs. 3/5, expte. n° 2564 y fs. 3/6, expte. n° 2565).

La jueza de primera instancia dispuso la acumulación de ambos procesos para dictar sentencia única (fs. 61, expte. n° 2564). En ella, hizo lugar a la demanda y condenó a la Ciudad de Buenos Aires a pagar $ 323.532 suma reclamada por las prestaciones de octubre, noviembre y diciembre de 1992 y $ 266.404,32, con fundamento en el principio de enriquecimiento sin causa, por los servicios de octubre, noviembre y diciembre de 1993 y enero de 1994. También ordenó el pago de intereses fijados según la tasa pasiva promedio que publica el Banco Central de la República Argentina, desde que cada suma ha sido adeudada y hasta su efectivo pago por la demandada (fs. 418/422, expte. n° 2564 y fs. 412/416, expte. n° 2565).

Los actores y el Gobierno de la Ciudad apelaron la sentencia (fs. 426, 433/434, 427, 436/441, expte. n° 2564; y fs. 419 y 425/436, expte. n° 2565, respectivamente). La Sala I, por mayoría, resolvió hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la Ciudad, revocar la decisión apelada, y rechazar en todas sus partes las demandas deducidas (fs. 459/463, expte. n° 2564 y fs. 448/453, expte. n° 2565).

Para así decidir, los jueces consideraron que no existió un contrato administrativo que diera sustento a la pretensión patrimonial de los actores, en tanto no se ha presentado un documento escrito que expresara la voluntad de las partes. Los jueces también afirmaron que no se ha probado la existencia de un contrato verbal, que de haber existido, sería inválido, pues no habría estado precedido por el procedimiento de licitación pública.

La Cámara sostuvo que la actora fundó su pretensión de cobro de pesos en el supuesto incumplimiento contractual de la demandada y, por lo contrario, no la fundó en el enriquecimiento sin causa y, además, que los presupuestos de procedencia de la acción deben ser planteados al incoarse la demanda y probados oportunamente.

Por último, la Sala consideró que los decretos del ex Intendente que reconocieron el legítimo abono de ciertos períodos fueron revocados por la resolución n° 2183/98 del Secretario de Hacienda y Finanzas, en virtud de la falta de legitimidad de la causa que les dio origen; y sostuvo la validez del ejercicio de la potestad revocatoria por ser acorde al régimen legal y porque los beneficiarios conocían los vicios que causaban la nulidad absoluta.

Contra la sentencia de Cámara, los actores plantearon recurso de apelación ordinaria (fs. 464, expte. n° 2564 y fs. 457, expte. n° 2565) y, subsidiariamente, recurso de inconstitucionalidad (fs. 467/490, expte. n° 2564 y fs. 459/482, expte. n° 2565). La Sala I, por mayoría, concedió el recurso de apelación y difirió el tratamiento del recurso de inconstitucionalidad hasta tanto el Tribunal Superior de Justicia se expidiera sobre el recurso ordinario concedido (fs. 498, expte. n° 2564 y fs. 490, expte. n° 2565).

Los actores, en sus memoriales (fs 505/526, expte. n° 2564 y fs. 497/518, expte. n° 2565), se agravian contra la sentencia de Cámara por los siguientes motivos:

a) Afectación del derecho de defensa por decisión extra petita y violación del principio de preclusión procesal.

Los recurrentes consideran que la Procuración, en las contestaciones de demanda, no objetó la forma de vinculación con los actores, por lo que el thema decidendum quedó limitado a la existencia y calidad de determinadas prestaciones. La demandada planteó la inexistencia de un contrato administrativo recién en su alegato. En consecuencia, la Cámara, al admitir el planteo extemporáneo del gobierno (inexistencia del contrato) y rechazar por tardía la invocación del enriquecimiento sin causa admitido por la propia accionada en su alegato, afectó la garantía de imparcialidad.

b) Inadecuado encuadre jurídico de la cuestión.

Los actores afirman que la prestación de servicios se realizó en el marco de la Ordenanza n° 41.110 que, a su juicio, estableció un régimen de excepción para la atención de situaciones de emergencia. Para la contratación de prestaciones, la Ordenanza estableció dos sistemas distintos: la licitación pública se exigía para las prestaciones enumeradas en el punto 3.I., mientras que para las prestaciones 3.II, 3.III y 3.IV se creó un fondo permanente. Estos fondos están regulados por los decretos n° 2078/78 y 2661/92 y constituyen excepciones para atender situaciones de emergencias que no admiten las formalidades de las demás contrataciones del Estado. En consecuencia, el mecanismo de contratación de esos servicios se regía por los decretos n° 2078/78 y 2661/92, que no establecían ningún tipo de requisito previo a la contratación directa, ni siquiera el del inc. 10 de la reglamentación efectuada por el decreto n° 5720 al art. 62 de la Ley de Contabilidad.

c) Incorrecta ponderación de la resolución SHyF n° 2183/98.

La resolución fue dictada en el marco del decreto n° 225/96, que establece un procedimiento de ordenamiento financiero del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pero que no acuerda facultades a la Comisión Verificadora para reconocer o rechazar un crédito reclamado en sede judicial, toda vez que este procedimiento fue instaurado con posterioridad a la traba de la litis.

Con respecto a las observaciones efectuadas en el procedimiento de verificación en las que la Contaduría General informa no haber registrado la deuda reclamada por cuanto carece de la documentación pertinente, los actores expresan que ella se encontraba agregada a estos autos como prueba informativa.

La objeción referida a que las órdenes de alojamiento no fueron emitidas por la autoridad responsable del departamento contable financiero de la Secretaría, es refutada por los recurrentes por la delegación de funciones que el art. 7 incs. 1 y 2 de la Ordenanza n° 41.110 admite en favor de los asistentes sociales. Los actores agregan que, mediante la prueba testimonial, quedó demostrada la urgencia que presentaban las situaciones de emergencia habitacional que debían atenderse. Por este motivo, las órdenes eran emitidas y firmadas por los asistentes sociales de turno o aquellos funcionarios responsables del área que se encontraban presentes al momento en que la situación de emergencia se presentaba.

Los actores se agravian de la aplicación, en la sentencia recurrida, de la resolución n° 2183/98, por considerarla violatoria del principio de jerarquía normativa previsto en el art. 31 CN y 10 CCBA toda vez que, al dictar el P.E. los decretos que declararon de legítimo abono los créditos reclamados, se generó a favor de los actores un derecho adquirido que no puede ser revocado por una resolución del Secretario de Hacienda. La Cámara, además, no fundó el conocimiento por la actora del vicio que afectaba a los decretos.

d) Arbitraria imposición de costas.

Los recurrentes consideran que la sentencia recurrida es arbitraria en cuanto a la imposición de costas ya que ella se basó en cuestiones introducidas por los magistrados votantes y no por la accionada. No existe, en consecuencia, mérito alguno que justifique la imposición de costas a su parte.

La Procuración de la Ciudad contestó los memoriales recursivos (fs. 529/543, expte. n° 2564 y fs. 521/535, expte. n° 2565): solicitó el rechazo del recurso ordinario, con imposición de costas, por considerar que

a) no se afectó el derecho de defensa de la actora ya que de las constancias de autos surge palmariamente que su pretensión no tiene sustento legal. En consecuencia, la Cámara no hizo más que aplicar el derecho vigente en la materia de acuerdo a las circunstancias del caso;

b) la Ordenanza n° 41.100 establece las obligaciones de la ex Municipalidad con las personas carenciadas y no con sus proveedores de servicios. Por ello, la Ordenanza no autoriza a apartarse de lo establecido por el decreto n° 5720/72, a fin de seleccionar a los hoteles para alojar a los beneficiarios de dicho plan;

c) la resolución n° 2183/SHyF/98 es un acto plenamente válido que fue consentido por la actora y se encuentra firme; y

d) no existe motivo para apartarse del principio objetivo de la derrota en lo referente a la imposición de las costas del juicio.

El Fiscal General Adjunto, al dictaminar, consideró mal concedido el recurso ordinario, pues no se cumple con el importe mínimo para su admisibilidad (fs. 547/550, expte. n° 2564 y fs. 538/540, expte. n° 2565).

Fundamentos:

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

La apelación ordinaria incoada por los actores fue correctamente concedida por la Cámara. Las objeciones formuladas por el Gobierno de la Ciudad y por el Fiscal General Adjunto, en cuanto a la falta del requisito del importe, no son atendibles.

La resolución impugnada fue dictada en los autos indicados en el epígrafe de esta sentencia. Ambas causas fueron acumuladas en primera instancia para el dictado de una sola sentencia (fs. 61, expte. 2564). La acumulación se efectuó en dos procesos, entre las mismas partes y con idéntica causa (reclamos dinerarios originados en servicios, de igual naturaleza, prestados por la actora a la demandada con motivo de la relación que los vinculara por cerca de ocho años).

La acumulación no fue cuestionada.

La posibilidad de fraccionar la continencia de la sentencia luego de haberse ordenado la acumulación de los procesos para ponderar de cara a los requisitos de admisibilidad del recurso de apelación ordinaria aisladamente la cuantía originaria de cada demanda, no aparece autorizada en la ley procesal ni tiene, como se verá, fundamentos jurisprudenciales ciertos.

Los pronunciamientos de la Corte, citados tanto por el Gobierno y por el Fiscal, que tienen por fin cuestionar el importe en orden a la admisibilidad del recurso ordinario, se refieren a supuestos en los que hubo acumulación subjetiva de acciones; es decir, casos extraños a de estos autos. En algunos de estos fallos, esta circunstancia es referida expresamente (Fallos: 258:171; 265:255; 300:156), mientras que en otros, surge de la carátula del expediente y de ciertas expresiones de la sentencia (Fallos: 269:230; 277:83; 284:392; 289:452). Sin embargo, ninguno de los casos mencionados, se refieren a supuestos de acumulación objetiva de procesos.

Por lo tanto, considero que la doctrina de la Corte según la cual debe tenerse en cuenta el interés real de cada uno de los recurrentes para ponderar el cumplimiento del requisito del importe mínimo en las apelaciones ordinarias (en supuestos de acumulación subjetiva de pretensiones), no puede trasladarse, sin más, al presente juicio. El Hotel Corrientes tiene un interés no satisfecho a que se condene al Gobierno a abonarle una suma de más de $ 700.000, basado en una única relación, con prestaciones de tracto sucesivo. Los actores, ante la adversidad del pronunciamiento de la instancia anterior, reclaman en este recurso el reconocimiento de la totalidad de la deuda que según afirman mantiene el Gobierno de la Ciudad con ellos.

El importe disputado en esta instancia es, entonces, el que corresponde a la suma de las demandas cuya acumulación se dispuso en primera instancia.

Despejadas las objeciones a la procedencia formal del recurso interpuesto, corresponde expedirse sobre los agravios articulados contra la sentencia de cámara.

El primer agravio del recurrente está referido a la vulneración del derecho al debido proceso y a la afectación de los principios de congruencia y preclusión procesal.

Recordemos que los escritos de demanda (fs. 3/5, expte. n° 2564 y fs. 3/6, expte. n° 2565) y de contestación de demanda (fs. 17/21, expte. n° 2564 y fs. 21/26, expte. n° 2565) fijan el objeto litigioso. En consecuencia, de estos escritos se desprenden las cuestiones sobre las que no existe conformidad entre las partes; las defensas contra la procedencia de las pretensiones articuladas; los hechos que deben ser probados; y, finalmente, las cuestiones que deben ser consideras por los jueces al momento de dictar sentencia. El principio de congruencia, entonces, impide que la sentencia tome en consideración defensas no planteadas al contestar las demandas, aunque fueran introducidas tardíamente.

En el caso de autos, la lectura de ambas demandas exhibe la siguiente situación:

a) los actores demandaron el cobro de sumas de dinero con motivo de las prestaciones impagas brindadas en favor de la ex Municipalidad;

b) los actores no reclamaron con fundamento en el principio de enriquecimiento sin causa, sino en base a un llano incumplimiento obligacional (art. 750 y cc. del Código Civil);

c) la demandada no invocó la inexistencia de contrato entre las partes al contestar demanda;

d) la demandada no cuestionó el procedimiento de selección de los actores como contratistas de la Comuna;

e) la demandada no desconoció las órdenes de alojamiento presentadas por la actora ni solicitó la declaración de nulidad de esos actos;

f) la demandada sí cuestionó la existencia, cantidad y calidad de las prestaciones realizadas por los actores.

La sentencia de Cámara que rechazó ambas demandas por no existir contrato entre las partes y por vicios en el procedimiento de selección del contratista se dictó fuera del marco de los hechos alegados oportunamente y vulnera el derecho al debido proceso y los consiguientes principios de congruencia y de preclusión procesal. Corresponde, entonces, su íntegra revocación. Debido a que la sentencia de Cámara había tratado sólo uno de los agravios esgrimidos por el Gobierno de la Ciudad, y descartado los demás; corresponderá examinarlos en su debida oportunidad (ver punto 6 de este voto).

En segundo lugar, corresponde tratar los agravios referidos al encuadre jurídico y al alcance dado por la sentencia impugnada a la Resolución n° 2183/SHyF/98, para lo cual, conviene analizar, por separado, los distintos períodos reclamados en autos.

Servicios prestados durante los meses de octubre a noviembre de 1992, cuyos montos han sido reconocidos como de legítimo abono por los decretos n° 789/93, 1666/93 y 1473/93.

La sentencia de cámara, por mayoría, considera que la resolución n° 2183/SHyF/98, que rechazó la verificación del crédito del Hotel Corrientes, ha dejado sin efecto los decretos n° 789/93, 1473/93 y 1666/93. Esta afirmación no es correcta, por las siguientes razones:

a) La resolución n° 2183/SHyF/98 sólo rechaza la verificación de deuda iniciada por Hotel Corrientes, en el marco del procedimiento fijado por el decreto n° 225/96. No surge, de su texto, que esa resolución revoque los decretos que reconocieron como de legítimo abono alguno de los importes aquí reclamados

b) El decreto n° 225/96 no establece que las conclusiones de ese procedimiento de verificación de deuda tengan por efecto revocar o derogar actos anteriores de reconocimiento de obligaciones de la ex Municipalidad. Por otra parte, el decreto n° 225/96 no podría conceder este alcance a lo decidido por la Comisión Verificadora de Deudas de la ex Municipalidad ya que funcionarios inferiores del Poder Ejecutivo carecen de competencia para revocar un acto de su superior jerárquico.

c) El Poder Ejecutivo no puede revocar por sí y ante sí, por razones de ilegitimidad y en perjuicio del administrado, un acto cuyo cumplimiento es objeto de reclamo en un proceso. Si el Gobierno considera ilegítimo el acto en que se basa la pretensión de la parte actora, puede iniciar una acción de lesividad o, una vez demandado, reconvenir y solicitar su nulidad. Ninguna de esas alternativas se verifica en el caso.

El decreto n° 225/96, es útil destacar, contiene una previsión expresa para los créditos que se encontraban reclamados judicialmente (art. 4, último párrafo). La norma exige al acreedor que acompañe copia del escrito por el que solicita la suspensión del proceso por 90 días (exigencia que fuera cumplida según surge de fs. 3 y 463 del Registro n° 205/CVD/96). Es claro que, para los créditos judicialmente exigidos, el decreto sólo podía crear una instancia administrativa en la cual pudiera negociarse con el acreedor la cuantía y formas de pago de la obligación. El rechazo de la verificación, es decir, el fracaso de esa instancia de avenimiento extrajudicial, no conllevaba la modificación de los actos administrativos firmes, ni la sustracción de la materia litigiosa del conocimiento y decisión de los jueces.

Por lo expuesto, la vigencia de los decretos n° 789, 1473 y 1666 del año 1993 que gozan de la presunción de legitimidad de los actos administrativos y cuya nulidad no fue planteada por la parte accionada al contestar la demanda deja sin sustento el rechazo de la demanda por el período octubre a diciembre de 1992, sobre la base de su supuesta revocación, en coincidencia con lo argumentado en la sentencia de primera instancia.

Servicios prestados durante el mes de noviembre de 1993, cuyos montos han sido reconocidos como de legítimo abono por el decreto n° 1101/94.

Las instancias anteriores no han advertido la existencia del decreto n° 1101/94 por el cual se declara de legítimo abono el gasto de $ 127.456 correspondiente a facturación del Hotel Corrientes por los servicios prestados durante el mes de noviembre de 1993 (copia obrante a fs. 424/426 del expediente administrativo n° 100.970/93).

Por lo tanto, respecto a los montos debidos por los servicios prestados durante el mes de noviembre de 1993, corresponde resolver en el mismo sentido que el expresado en el punto 4 de este voto.

Servicios prestados durante los meses de octubre y diciembre de 1993, y enero de 1994 cuyos montos no han sido reconocidos por la demandada.

La Ordenanza n° 41.110 estableció el “Programa de atención en casos de emergencia individual o familiar” a cargo de la Dirección de Asistencia Social de la ex Municipalidad. El programa tenía por objetivo “atender casos de extrema necesidad a través de una ayuda material inmediata” (punto 1) y se dirigía a familias o personas de escasos recursos socio-económicos que se encontraban en situación de desempleo, falta de vivienda o enfermedad, entre otras (punto 2). Según los casos, el programa preveía distintos tipos de prestaciones: proporción alimentaria (punto 3.I), pago de hotel por un período no mayor de 15 días (punto 3.II), compra de medicamentos (punto 3.III) y/o pago de gastos por trámites judiciales o administrativos (punto 3.IV).

A través del “Fondo Permanente de Emergencia”, la Ordenanza citada canalizó los recursos para satisfacer el cumplimiento estas prestaciones debido a la extrema urgencia que caracterizaba a la situación de emergencia antes descripta (punto 6).

El trámite para obtener dichas prestaciones era efectuado por intermedio de los asistentes sociales del Departamento de Servicio Social, quienes según el caso podían ordenar la derivación (punto 7.1) o debían efectuar una verificación de la necesidad de las personas afectadas, recabar la documentación del postulante, valorar el costo de la prestación y elevar la solicitud y un informe al Subsecretario de Acción Social (punto 7.2 a 7.7). En el caso de autos, el Hotel Corrientes recibía grupos de personas derivadas por la Subsecretaría de Acción Social (ver fs. 22 del expediente administrativo n° 17.940/94).

Las personas eran derivadas a establecimientos diversos, por los asistentes sociales, mediante una orden de alojamiento en la que se consignaba la cantidad de personas a alojar, los días de alojamiento y el tipo de prestaciones que debían brindársele (alojamiento, comidas). En este caso, puede verificarse la existencia de estas órdenes de alojamiento a favor del Hotel Corrientes (fs. 42/107, 133/213, 240/337, 367/460, 496/569, 602/690 y 715/807 del registro n° 205/CVD/96).

El tipo de prestaciones proporcionadas por los establecimientos hoteleros encuadra en la noción del contrato administrativo típico de “suministro” que, por las razones de urgencia establecidas en la norma citada, podían ser objeto de contratación directa por la autoridad administrativa. En el caso, el Gobierno ha reconocido que los servicios prestados por el Hotel Corrientes han sido brindados satisfactoriamente, destacando, además, que el único hotel que recibía grupos familiares con mas de cuatro hijos (ver fs. 864 del registro n° 205/CVD/96).

Llegados a este punto, el agravio de los recurrentes contra la sentencia de Cámara en cuanto a que la contratación de los servicios del Hotel Corrientes afectó las pautas legales y reglamentarias del procedimiento de selección de contratistas por el cual los actores plantean que la creación del “Fondo Permanente de Emergencias” exime a la autoridad administrativa de sujetar la contratación a las exigencias de la ley de contabilidad, en particular a la exigencia de tres cotizaciones de precios a recabarse por la Administración en el procedimiento de contratación directa, no puede prosperar.

El decreto n° 2078/78 establece que “con el Fondo Permanente se atenderán los pagos de cualquier naturaleza cuya urgencia no permita esperar la extracción de fondos mediante el libramiento respectivo. No obstante ello, en la tramitación de las erogaciones deberán respetarse todos los demás aspectos legales y/o reglamentarios que corresponda” (art. 2°). La cláusula destacada en bastardilla merece dos observaciones: por un lado se exige respetar “todos los demás aspectos legales y reglamentarios”; y por el otro, al regular la caja chica, en el art. 3°, el decreto, no establece una disposición semejante.

En suma, la situación de urgencia para realizar el contrato, prevista como regla general para estas prestaciones en la Ordenanza n° 41110 y la creación del “Fondo Permanente de Emergencias”, no eximía a la Administración de dar cumplimiento a las exigencias del decreto-ley n° 23.354/56 (Ley de Contabilidad) para la contratación directa, en especial el inciso 10 del decreto n° 5720/72, que, al reglamentar el art. 62, prevé que, en los casos de urgencia, “se solicitará oferta a tres casas del ramo, dejándose constancia, en caso contrario, de las razones que impidieron proceder así”.

Si bien el Hotel Corrientes ha aportado las órdenes de alojamiento para probar el contrato y no los restantes elementos que lo integran, la inexistencia del contrato o el defecto en el procedimiento de selección del contratista en las circunstancias en las que la Cámara funda el rechazo de las pretensiones no fueron defensas planteadas en las contestaciones de demanda.

No se trata, como lo planteó la Procuración General en su recurso de apelación ante la Cámara, de aplicar el principio iura curia novit, pues esa regla no permite a los jueces incorporar cuestiones o defensas no planteadas por las partes en la etapa procesal correspondiente. Así, la decisión referida a la validez o invalidez del contrato en atención a la forma en que se eligió al contratista, no plantean un problema de selección y aplicación de las reglas que deben regir la solución del caso, sino que exigen una decisión que depende de la postulación, defensa y prueba que hubieran brindado las partes en las etapas correspondientes del juicio.

Entonces, las restantes pruebas producidas acreditan los hechos que dan fundamento a la pretensión de los actores.

a) En efecto, en cuanto a la existencia y calidad de las prestaciones, en el expediente labrado en el trámite de verificación de deuda (ofrecido por la demandada), existen dos informes del Subsecretario de Gestión de Acción Social, dependiente de la Secretaría de Promoción Social, en los que se señala que los servicios fueron efectivamente prestados. En ellos, se informa que “la prestación brindada se considera satisfactoria dado que las familias alojadas también recibían desayuno, almuerzo y cena correspondiente”. Asimismo, se sostiene que los precios eran los corrientes en plaza y que “era el único hotel en esa época que permitía el ingreso de familias con hijos” (fs. 864 y 884 del expte. de verificación de deuda, anexo III). A ese informe se adjuntan los partes de recepción definitiva agregados por el mismo funcionario que presenta el informe, que se tienen a la vista y que dan cuenta de la conformidad de la Administración con el servicio brindado por los actores. Incluso el dictamen de la Procuración General, en ese trámite, no objeta que las prestaciones se hayan efectivamente brindado.

También en el expediente n° 17.940 y sus agregados del ex Concejo Deliberante, existen informes que dan prueba de las prestaciones brindadas. A fs. 10, la Jefa del Departamento de Servicios de Asistencia Social de la Subsecretaría de Acción Social señala que el hotel brindaba las comidas y el alojamiento, y que “fue el único establecimiento hotelero que cubría entonces la demanda”. A fs. 7 vta./8, la Directora General de la Dirección General del Menor y la Familia expresa que Hotel Corrientes era el único establecimiento hotelero que cubría la demanda. A fs. 22, el Director de la Dirección de prevención y Asistencia Familiar informa que efectivamente el servicio de alojamiento temporario se brindó en el Hotel Corrientes para grupos familiares carenciados y consistía en alojamiento y dos comidas diarias. Señala, además, que desde esa Dirección mensualmente se remitía a la Dirección técnica Administrativa de la Subsecretaría de Acción Social las respectivas rendiciones mensuales con sus correspondientes “partes de recepción”.

Es importante advertir que la prueba documental se integra con manifestaciones de funcionarios que prestan servicios para la propia demandada, incluso, alguno de ellos, con alta jerarquía escalafonaria en el Poder Ejecutivo, y todas son coincidentes en afirmar que los servicios contratados fueron prestados efectiva y satisfactoriamente. La vinculación de esas personas con la parte accionada, permite considerar que la información no puede ser tachada de parcial o de falsa en perjuicio de la demandada.

b) También la prueba testimonial rendida por agentes y funcionarios estatales que se desempeñaron en la implementación del Programa, acredita los dichos de la actora. A este respecto, cabe remitirse a la reseña efectuada en el punto VII de la sentencia de primera instancia, para evitar su innecesaria repetición.

c) Finalmente, la prueba del perito arquitecto justifica la capacidad edilicia para asumir las prestaciones facturadas (fs. 278, expte. n° 2564).

De esta forma, las escasas defensas planteadas por la Procuración General al contestar la demanda han sido desbaratadas por la copiosa prueba documental que acredita los pedidos de servicios efectuados por la ex Municipalidad, por la prueba pericial que acreditó la suficiencia de la estructura edilicia para brindar la cantidad de atenciones cuyo pago se reclama, por la aceptación documentada por la Administración de la prestación de esos servicios y por las declaraciones testimoniales que corroboran lo expresado en la demanda.

Lo expresado en los puntos precedentes pone en evidencia que en el caso se hallan en juego dos principios que deben regir el obrar de la Administración estatal: el principio de legalidad y el de buena fe de la Administración.

El principio de legalidad, en lo que aquí interesa, impone a la Administración el deber de respetar las reglas de la contratación pública y el de revocar por ilegitimidad en sede administrativa o solicitar la declaración de nulidad en sede judicial de los actos irregulares que ella hubiese practicado.

La orden de compra (en este caso, las órdenes de alojamiento) instrumenta la contratación directa y permite al contratista acreditar la existencia del acuerdo. Como tal, integra y perfecciona el contrato, pero esta decisión debe estar precedida de los trámites correspondientes a la adecuada selección del contratista que incluye la solicitud de la autoridad administrativa que requiere el servicio, la decisión de contratarlo con terceros, la intervención del área a cargo de realizar la contratación, el requerimiento de cotizaciones, la presentación de las ofertas, la decisión que las evalúa y el trámite administrativo de emisión del documento que da forma al contrato. La ex Municipalidad contrató la prestación de los servicios de Hotel Corrientes sin atender las reglas de contratación pública aplicables. Ella no revocó por ilegitimidad ni solicitó la declaración judicial de invalidez de los contratos celebrados, y, finalmente, continuó contratando los servicios de los actores de la misma forma.

La afectación al siguiente de los principios indicados (principio de buena fe) resulta de la circunstancia de que la Comuna, no obstante haber reconocido mediante decretos del ex Intendente el derecho de los actores al cobro de las sumas reclamadas (al menos, en parte), pretende posteriormente desconocerlo a partir de una interpretación incorrecta de los efectos de la verificación del crédito en sede administrativa.

Por todo lo expuesto, corresponde: a) revocar la sentencia apelada; b) hacer lugar a las demandas planteadas por los Sres. Domingo Martín y Antonio Edgardo Messia y condenar a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a abonar a los actores, en concepto de capital, las sumas de $ 323.532 y $ 475.722, reclamadas en los expedientes n° 2565/03 y n° 2564/03, respectivamente. La tasa de interés establecida en la sentencia de primera instancia no fue recurrida por ninguna de las partes. Por lo tanto corresponde aplicar la tasa pasiva promedio que publica el Banco Central de República Argentina. En cuanto al momento desde el cual correrán los intereses deberá estarse a lo dispuesto en la sentencia de primera instancia (conf. inc. 110 del decreto n° 5720/72, reglamentario del art. 61 de la Ley de Contabilidad, Decreto-Ley n° 23.354/56); c) imponer las costas de todo el proceso a la parte vencida, por aplicación del principio objetivo de la derrota y por no mediar circunstancias que justifiquen apartarse de él (art. 62, CCAyT).

Así lo voto.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

1. Adhiero al voto de la jueza de trámite Alicia E. C. Ruiz. No obstante, estimo necesario resaltar ciertas precisiones relativas a las características singulares del asunto.

2. En principio, coincido con el voto referido en punto a la admisibilidad formal del recurso, con fundamento en los argumentos en él desarrollados. El importe disputado ante el TSJ por la vía del recurso ordinario es, entonces, superior al que la ley decide como límite inferior para la procedencia del recurso intentado (sin límite en los motivos: apelación), pues, conforme a razones más amplias indicadas por el voto de la Sra. jueza de trámite, se corresponde con la suma de las demandas cuya acumulación se dispuso ya en primera instancia para dictar la sentencia, suma que la sentencia de Cámara impugnada rechaza totalmente, al no hacer lugar a la demanda.

3. Luego, advierto que las decisiones de los tribunales de mérito no se constriñen a resolver las cuestiones que conformaron el litigio según los términos de las demandas y sus contestaciones, sino que decidieron libremente, por fuera de esos actos, apartándose del punto central de esta controversia, cual es: si resulta o no resulta justo compensar a la parte actora, y, en su caso, en qué medida, los servicios que prestó o las sumas que erogó con más sus intereses, en la contención de las personas indigentes que le fueran asignadas para su atención, conforme a la elección del contratista aceptado sin objeciones por las partes durante un lapso prolongado.

Lo dicho concierne a un principio rector para resolver la causa, el principio de congruencia, en cuanto ordena a los jueces atenerse a los argumentos y defensas planteados por las partes en la acción y en su contestación, y a los hechos probados o a probar, según esos argumentos y esas defensas, sobre los cuales ambas partes han tenido dominio para ejercer la defensa de su interés y la práctica de prueba, sin considerar aquellos otros tópicos que pudieron haberse introducido oportunamente, o que fueron introducidos con posterioridad a la composición del litigio y sin la calidad de hechos nuevos.

Se debe señalar que:

a) los actores reclamaron la devolución de las sumas en cuestión al amparo de cuatro decretos de legítimo abono (más adelante examinados), o la fundaron en la existencia no controvertida del “Programa de atención en casos de emergencia individual y social” instaurado por la Ordenanza n° 41.110 y con base en la efectiva prestación de sus servicios; no utilizaron, en cambio, el instituto del enriquecimiento sin causa como fundamento de su demanda; y

b) por su parte, la demandada, al contestar la demanda, pese a desconocer algunos de los extremos fácticos de ella (básicamente: la legitimación de los actores, el crédito demandado y los servicios prestados a satisfacción), no invocó la inexistencia de una relación jurídica prolongada por años entre las partes, no cuestionó el procedimiento de selección de los actores como contratistas de la ex-MCBA, no desconoció las ordenes de alojamiento presentadas por la actora, no solicitó la declaración de nulidad de los actos cumplidos, con base en la trasgresión de reglas administrativas que autorizan o regulan la contratación directa, ni, ya en la prueba, controvirtió la existencia, cantidad y calidad de las prestaciones reclamadas.

Como corolario de lo expuesto, resulta evidente que ambas instancias de mérito no resolvieron adecuadamente las cuestiones realmente planteadas (vid. especialmente, la decisión del tribunal a quo, fundada en la trasgresión de reglas administrativas que a su vez dan base a la posibilidad de contratación directa argumento no utilizado por la defensa y el desconocimiento correcto del enriquecimiento sin causa como materia del juicio). Este estrado, por lo tanto, debe decidir ex novo el asunto, ajustándose a aquello que fue materia del juicio (demandado por el actor bajo ciertos fundamentos y desconocido por el demandado con fundamento en otros extremos), sin extenderse a un tratamiento libre del caso bajo una óptica jurídica general, tarea que, por lo demás, resulta imposible de realizar puesto que la prueba se dirigió exclusivamente, conforme a la demanda y a la contestación, a verificar la existencia del requerimiento de servicios y la prestación de los servicios en condiciones satisfactorias.

4. Sin embargo, antes de decidir el asunto me es preciso señalar que no desconozco la necesidad de que los órganos estatales se sometan a las condiciones legales de preparación e instrumentación de los contratos, principio del Derecho administrativo, dicho en otras palabras, la realidad de que “la validez y eficacia de los contratos administrativos se supedita al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones legales pertinentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratación” (Fallos CSJN: 308:618; 316:382; 323:1515 y 3924; 324:3019; cf. sentencia del TSJ in re “Sanecar S.A.C.I.F.I.A.” del 5/11/03, expte. n° 1860/02).

Como tampoco desconozco que, en materia de contratos administrativos, el principio de legalidad desplaza la plena vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad de las partes y somete “el objeto del acuerdo de partes a contenidos impuestos normativamente, de los cuales las personas públicas no se hallan habilitadas a disponer sin expresa autorización legal” (Fallos: 316:3157, en especial, considerando 7); así como que: “cuando la legislación aplicable exige una forma específica para su conclusión, dicha forma debe ser respetada pues se trata de un requisito de su existencia” (Fallos: 323:1515 y 3924; 324: 3019; cf. sentencia del TSJ in re “Sanecar”, antes citada).

Asimismo, tampoco puedo desconocer que: “La ley de la licitación o ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto de las contrataciones y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario” (Fallos: 308:618; 311:2831). Por esa razón, el contrato no puede válidamente apartarse de las normas contenidas en los pliegos y en los documentos que rigieron el llamado. La violación de este principio provoca la nulidad del contrato (Fallos: 97:20; 179:289; 316:382).

Sin embargo, todas estas reglas rigen, según fue dicho, en un pleito en el cual, como objeto central, se controvierta la validez o invalidez del contrato administrativo técnicamente considerado, afirmación que, según dijimos, nunca ha sido esbozada como tal defensa explícita oportunamente por la demandada. Por lo contrario, la relación jurídica que vincula a las partes se ha prolongado por tracto sucesivo alrededor de ocho años (vid declaraciones testimoniales de fs. 135 y 138, e invocación del actor de fs. 512 del expte. judicial n° 2564/03). Los períodos por los cuales se demanda son prueba evidente de esta relación prolongada, e, incluso, se debe reparar en que ellos representan períodos alternados, en el sentido de que existen períodos intermedios en los cuales las obligaciones fueron cumplidas, aparentemente.

5. Con relación a los servicios prestados por la actora durante los meses de octubre a noviembre de 1992 y noviembre de 1993, sus importes fueron reconocidos como de legítimo abono por los decretos n° 789/93, 1473/93, 1666/93 y 1101/94.

A partir de este instituto jurídico, del que deriva que las sumas reconocidas ingresaron como derechos adquiridos al patrimonio de la parte actora toda vez que los decretos no fueron tachados de nulos y gozan de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, quedó plasmada una consolidación de derechos en cabeza de la parte actora que no resulta susceptible de revocación ulterior con fundamento en el decreto n° 225/96 y, menos aún, por vía de la Res. n° 2183 -SHyF- /98.

En efecto, el decreto n° 225/96, que instituyó un procedimiento de verificación de créditos y deudas de la ex-MCBA, no contiene disposiciones que revoquen o deroguen actos anteriores de reconocimiento de obligaciones contraídas por aquélla, ni importa desconocimiento alguno de la validez de los actos cumplidos o de los créditos reconocidos. Por cierto, tampoco alcanza a los referidos decretos. Por su parte, la resolución n° 2183/98 SHyF sólo se limita a rechazar la verificación del crédito iniciada por Hotel Corrientes, dentro del marco del decreto n° 225/96. De otro lado, sabido es como principio general del Derecho en el sistema administrativo utilizado, particularmente especificado que los funcionarios inferiores del Poder Ejecutivo local carecen de competencia para revocar un acto de su superior jerárquico: esto es aquello que sucede si a la resolución n° 2183/98 del Secretario de Hacienda se le adjudica carácter revocatorio de los decretos de legítimo abono anteriores, emanados del jefe de la Administración del Estado local. El principio administrativo de “paralelismo de las competencias” exige que la competencia y las formas para dictar un acto administrativo sean igualmente requeridas, como regla, para dictar otro que lo deje sin efecto.

Por lo demás, nadie invocó, en el litigio, la nulidad de los decretos de legítimo abono que reconocieron la deuda, mencionados anteriormente.

6. En cuanto atañe a los servicios prestados por la parte actora durante los meses de octubre y diciembre de 1993 y enero de 1994, coincido con la descripción fáctica y jurídica del funcionamiento del sistema instituido por la Ordenanza n° 41.110, así como con las conclusiones que a modo de desideratum extrae el voto al que adhiero sobre los alcances del decreto n° 2078/78, en orden al respeto por la formas jurídicas concernientes a los procesos licitatorios previos a toda contratación administrativa.

Empero, entiendo pertinente recordar que bajo las circunstancias de extrema urgencia y necesidad de atención a la población en riesgo, asumidas por la actora durante varios años, las normas jurídicas, de consuno, ceden en sus ápices formales para constituirse en cauces o vehículos aptos para cumplir con la pauta fundamental de contribuir a la justicia del caso y dar a cada uno lo que necesita o lo que le corresponde en derecho en una sociedad que aspira al equilibrio.

7. El problema que el caso de estos servicios plantea consiste en que, si bien el contratista aportó los instrumentos que prueban el contrato (las ordenes de alojamiento), los demás elementos que lo integran y en los que deben basarse esas órdenes no han sido acompañados ni por la parte actora, ni por la demandada, ni han sido objeto de la controversia. Ambas partes así lo reconocen: las personas eran derivadas por asistentes sociales o por personal de la ex-MCBA al Hotel Corrientes, en virtud de un acuerdo previo. Sin embargo, la posible inexistencia de un marco contractual escrito o el eventual defecto en el procedimiento de selección del contratista que son las razones en las que la Cámara funda el rechazo de las pretensiones, no fueron defensas planteadas en las contestaciones de las demandas. Cabe agregar que tampoco fueron ellas las razones por las que se rechazó la verificación del crédito en el procedimiento establecido por el decreto n° 225/96.

La aplicación del principio de congruencia, que limita el ámbito de la decisión, mencionado anteriormente, descalifica la incorporación de estas cuestiones por los jueces al dictar sentencia, como fundamento del rechazo de la demanda. No se trata, como lo planteó la Procuración General en su recurso de apelación ante la Cámara, de aplicar el principio iura curia novit, pues esa regla no permite a los jueces incorporar cuestiones o defensas no planteadas por las partes en la etapa procesal correspondiente. Así, la decisión referida a la validez o invalidez de los decretos, sobre la base de desviación de poder, o sobre la validez o invalidez del contrato en atención a la forma de elección del contratista, no plantean un problema de selección y aplicación de las reglas que deben regir la solución del caso, sino que exigen una decisión que depende de la postulación, defensa y prueba que brindaron las partes en las etapas correspondientes del juicio.

Adviértase que la reiterada alusión de la demandada en los recursos a los pronunciamientos de la CSJN jurisprudencia que, según mencionamos, no desconocemos, referida a los contratos administrativos, para justificar que sólo se trata de la aplicación de un criterio de iure, no tiene en cuenta que, por ejemplo, en el caso “Ingeniería Omega” según surge del dictamen del Procurador General de la Nación la nulidad del contrato fue planteada por la accionada al contestar la demanda (Fallos: 323:3924) y que la negativa de la demandada acerca de la existencia de un contrato fue lo que permitió a la CSJN indagar esa cuestión en la causa “Mas Consultores” (Fallos: 323:1515). El caso que hoy resolvemos difiere de aquellos en la decisiva circunstancia de que no se adujo la inexistencia de un contrato, ni se cuestionó la validez de la relación jurídica con Hotel Corrientes, al contestar las demandas.

8. Sobre la base de que no cabe requerir, sin más, la existencia de un “contrato administrativo de suministro” (tal como si se reclamara la exhibición de un mero instrumento), frente a la evidencia incontrovertible que suministran las causas judiciales acerca de que entre las partes contradictoras media un convenio o acuerdo cabalmente documentado y cumplido de casi una década de duración (con cumplimientos y pagos no observados), es que cabe, finalmente, examinar el alcance de las prestaciones por los meses de octubre y diciembre de 1993 y enero de 1994, cuya remuneración también pretende percibir la parte actora.

En tal sentido, constreñidos a los términos en los que se trabó la litis, surge que la demandada no refutó, al contestar la demanda, la validez de las ordenes de alojamiento relativas a dichos períodos. Su cuestionamiento en el procedimiento de verificación de créditos y deudas (decreto n° 225/96) no modifica la posición inicialmente asumida en este juicio respecto de dicha validez. Admitir el cuestionamiento mencionado comportaría tanto como lesionar la regla de buena fe en las contrataciones administrativas, que impide a la Administración volver contra sus propios actos.

Las restantes pruebas producidas en la causa (testimonial y de diversos peritos, prueba detallada en el voto al cual adhiero) acreditan los hechos que confieren sustento a la pretensión de los actores, también en cuanto concierne a las órdenes de alojamiento sobre las que no recayó el reconocimiento de pago constituido por los decretos de legítimo abono aludidos. Por todo ello es que, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, con base en mi adhesión al voto de la jueza de trámite, doy por reproducidos aquí los fundamentos números 6 y 7 de ese voto.

9. Establecido aquello que antecede, de conformidad con las pretensiones y defensas articuladas por las partes en la etapa de integración del proceso, considero que las demandas deben prosperar. Voto así conforme al dispositivo propuesto por la Sra. jueza de trámite y propongo también revocar la decisión sobre costas de la Cámara en lo Contencioso-administrativo y tributario e imponer las costas del procedimiento a la demandada, por no mediar circunstancias que justifiquen apartarse del principio objetivo de la derrota (art. 62, CCAyT, al que remite el art. 2, ley n° 402).

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. Adhiero al voto de la jueza doctora Alicia E. C Ruiz, en cuanto corresponde declarar la procedencia formal del recurso ordinario de apelación interpuesto (punto 1 de sus fundamentos).

2. Coincido con lo expresado en el voto aludido precedentemente, en orden al cuestionamiento de la sentencia de la Cámara a quo ante la inobservancia de los principios de congruencia y de preclusión, con la consiguiente afectación del debido proceso (punto 2 de sus fundamentos).

3. Por último, en cuanto a la valoración de los hechos y elementos de prueba colectados en la causa y, fundamentalmente, en lo que se refiere al alcance con que deben interpretarse las diversas normas y actos respecto de los cuales se ha planteado esta litis, también adhiero al voto de la jueza doctora Alicia E.C. Ruiz si bien en atención a las particularidades que en el caso presenta la relación entre la Administración y el demandante, ella en mi concepto se acercaría a una locación de servicios con ciertas matizaciones, cuestión que en lo que aquí interesa no incide jurídicamente en absoluto.

En virtud de las consideraciones expuestas, corresponde revocar las sentencias apeladas y hacer lugar a la pretensión del Hotel Corrientes, según los términos del dispositivo que propone la señora jueza de trámite.

Así lo voto.

La jueza Ana María Conde dijo:

Entiendo que el recurso es procedente en razón del monto, pues dada su naturaleza resulta correcto considerar el que surge de tomar en conjunto las pretensiones sustentadas en los expedientes acumulados.

De las actuaciones surge de modo evidente que en el trámite de la causa se ha violado el principio de congruencia en ambas instancias; pues las sentencias prosperaron en base a argumentos que no formaron parte de la litis; el enriquecimiento sin causa, en el caso de la sentencia de primera instancia y la inexistencia de documentación que acredite el contrato administrativo que diera origen a las prestaciones que se reclaman en autos, en el pronunciamiento de cámara.

Por ello resulta correcto el análisis efectuado en el voto de la Jueza preopinante que de conformidad a lo que surge de la prueba incorporada al proceso conduce a tener por acreditados los servicios prestados por la demandante con cargo a la administración local.

En mérito a lo expuesto, adhiero al voto de la Jueza Alicia E. C. Ruiz.

Por ello, y oído el Sr. Fiscal General Adjunto,

1. Hacer lugar a los recursos de apelación planteados por la parte actora y revocar la sentencia apelada.

2. Hacer lugar a las demandas planteadas por los Sres. Domingo Martín y Antonio Edgardo Messia y condenar a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a abonar a los actores, en concepto de capital, las sumas de $ 323.532 y $ 475.722, reclamadas en los expedientes n° 2565/03 y n° 2564/03, respectivamente, con los intereses indicados en el punto 8 del voto de la jueza Alicia E. C. Ruiz.

3. Imponer las costas de todo el proceso a la parte vencida.

4. Mandar que se registre, notifique y devuelva al tribunal remitente.