Vistos: los autos indicados en el epígrafe

resulta:

1. Llegan los autos a decisión del Tribunal por la contienda negativa de competencia trabada entre el Juez en lo Contravencional n° 3 y el Juez en lo Contencioso-Administrativo y Tributario n° 5, quienes se declararon sucesivamente incompetentes para conocer y resolver la medida cautelar deducida por la Sra. María del Carmen Martínez, tendente a que se ordene la suspensión de los efectos de la res. n° 207-01 AA, dictada por la autoridad de aplicación de la ley n° 123, de fecha 20 de septiembre de 2001, que otorga el certificado de aptitud ambiental a la obra “Centro Universitario Paternal - Módulo Docente II”, a realizarse en el inmueble sito en el predio de la Facultad de Agronomía y Veterinaria de la Universidad de Buenos Aires. Según el relato efectuado por la peticionante, la resolución administrativa contiene los defectos legales que ella enumera y que determinaron su cuestionamiento a través de los recursos administrativos correspondientes.

La resolución cuestionada por la accionante se dictó como consecuencia de la sentencia del juez contravencional n° 3 que, en un proceso de amparo anterior entre las mismas partes, ordenó “al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que observe y haga observar las previsiones de la ley 123, en concordancia con el art. 30 de la CCBA” respecto de la obra mencionada.

2. En la contienda de competencia que el Tribunal debe dirimir, el juez en lo contencioso-administrativo considera que la demanda se vincula con la ejecución de la sentencia dictada por el juez contravencional en un anterior proceso de amparo entre las mismas partes y, por ende, es él quien debe tramitar y resolver la petición. Por su parte, el juez en lo contravencional considera que el amparo terminó y que por tratarse de la impugnación de un acto administrativo debe intervenir el magistrado con competencia en esa materia

3. En su dictamen, el Fiscal General Adjunto postula la intervención de la justicia en lo contencioso-administrativo y tributario, por los fundamentos que expresa a fs. 348/349.

Fundamentos:

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

El Tribunal debe conocer acerca del conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario n° 5 y el Juzgado Contravencional n° 3.

Los términos del conflicto relacionan al expediente n° 330/00 “Martínez, María del Carmen y otros c/G.C.B.A. s/amparo” resuelto por el juzgado contravencional mencionado con la causa iniciada por uno de los litisconsortes actores de aquél expediente, María del Carmen Martínez, quien ahora solicita, ante el fuero Contencioso Administrativo y Tributario, el dictado de una medida cautelar.

La contienda entre los jueces de primera instancia de dos fueros locales combina cuestiones institucionales transitorias, inherentes al proceso de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, con otras puramente procesales, lo que hace necesario efectuar algunas distinciones.

El amparo (expte. n° 330/00) que tramitó ante la justicia contravencional resolvió, luego de transitar distintas instancias: “Hacer lugar al amparo interpuesto por María del Carmen Martínez y otros y ordenar a la GCBA que observe y haga observar las previsiones de la ley 123, en concordancia con el art. 30 de la CCBA, respecto de la obra que se desarrolla en el predio sito en Avda. San Martín 4071/4165/4399 de esta ciudad, perteneciente a la Universidad Nacional de Buenos Aires, y que se denonima “Centro Universitario Paternal -módulo docente II-.”

El expediente 330/00 había sido iniciado ante el Tribunal Superior de Justicia que rechazó su competencia originaria, y decidió por mayoría que “De conformidad al criterio sentado por este Tribunal a partir del caso 'Perrone, Héctor Alejandro c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo' (expte. n° 30/99 SAO, resolución del 22/4/99) los accionantes cuentan, dada la situación actual en lo que respecta a la integración de la Justicia de la Ciudad, con la posibilidad de acudir reclamando la tutela judicial por vía del amparo ante la Justicia Nacional en lo Civil o ante los magistrados de la Justicia Contravencional, único fuero ordinario parcialmente integrado del Poder Judicial de la Ciudad (conf. 'Furci, Elsa Aurora c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo', expte. n° 45/99 SAO, resolución del 16/6/99)". Aunque la suscripta no compartió la opinión mayoritaria que otorgó al amparista la opción de ocurrir ante la justicia contravencional, bajo apercibimiento de que en caso de silencio la causa sería remitida a la justicia contravencional, acompañó la solución de preservar la jurisdicción local. La Ciudad ya contaba con órganos jurisdiccionales y por esa vía se hacía operativa una garantía sustantiva de la CCBA y se ejercían las facultades jurisdiccionales reconocidas por el constituyente federal al nuevo Estado Autónomo.

Desde aquél momento a la fecha la situación institucional de la Ciudad se ha modificado, y en la actualidad existe el fuero contencioso administrativo y tributario, circunstancia que debe ser evaluada para resolver el conflicto negativo de competencia suscitado en esta causa entre los señores jueces de primera instancia.

En esta línea de razonamiento, lo primero a determinar es qué tipo de pretensión se deduce ante la justicia contencioso administrativo y tributario. María del Carmen Martínez solicita el dictado de una medida cautelar que ordene la suspensión de los efectos de la RES 207-01 AA dictada por la autoridad de aplicación de la ley 123 del GCBA de fecha 20 de septiembre de 2001. Según el relato de la actora, esa resolución otorga el Certificado de Aptitud Ambiental a la obra “Centro Universitario Paternal -Módulo Docente II”, a desarrollarse en el inmueble sito en le predio de la Facultad de Agronomía y Veterinaria de la UBA”. En su presentación la solicitante describe los defectos legales de los que adolece la resolución atacada y que fueron objeto de un cuestionamiento administrativo a través de los recursos de esa especie.

Vistas la naturaleza de las pretensiones y los hechos expuestos por el actor al demandar (Fallos: 306:1056; 310:2340; 310:2842; 311:557, entre otros) comparto la interpretación de la Sra. Jueza de Primera Instancia que afirma que se trata de un pedido de verificar “(el) cumplimiento de una orden emanada de un magistrado”. En efecto, más allá de cómo haya calificado la actora su pretensión, la misma deriva y remite a la sentencia que fuera dictada en el amparo. Esta sentencia impuso una típica obligación de hacer al Gobierno de la Ciudad, como consecuencia de la cual fue emitida la RES 207-01 AA dictada por la autoridad de aplicación de la ley 123 del GCBA de fecha 20 de septiembre de 2001. Lo que la accionante formula ahora, es una petición ejecutoria no cautelar de aquella sentencia, y lo que confunde es el modo en que presenta su reclamo, sólo aparentemente autonomizado del juicio anterior.

Al existir una sentencia de condena firme (título ejecutorio) y frente a la falta de acatamiento de lo ordenado en el fallo, corresponde la ejecución forzada, en este amparo, como en la mayoría de los procesos contenciosos.

En segundo lugar, para resolver la cuestión de competencia, ha de tenerse en cuenta la medida cautelar que se pide, a fin de poder decidir si la pretensión deducida es o no una petición ejecutoria, y sin que este análisis implique pronunciarse acerca de la admisibilidad de la cautelar aspecto que debe resolver el juez competente, y no el Tribunal en esta instancia. En el caso la propia actora ofrece como elemento demostrativo de la “verosimilitud” de la petición cautelar la sentencia de amparo dictada por el Juzgado Contravencional n° 3. Ahora bien, una sentencia no otorga “verosimilitud al derecho” invocado sino certeza jurídica plena en virtud del efecto de la cosa juzgada. Calamandrei ya advirtió que la garantía cautelar aparece como puesta al servicio de la ulterior actividad jurisdiccional que deberá restablecer de modo definitivo la observancia del derecho: la misma está destinada, más que a hacer justicia, a dar tiempo a la justicia de cumplir eficazmente su obra (Calamandrei, Instituciones de Derecho Procesal Civil, Editorial Ejea, t. I, Buenos Aires, p. 158 y 159). Pero cuando se trata de hacer cumplir un fallo firme, no son necesarias las medidas cautelares porque el derecho es cierto y se cuenta con la posibilidad de solicitar medidas ejecutorias que no necesitan ser integradas con los elementos de verosimilitud y peligro propios de los procesos cautelares. Es más, la circunstancia de que Martínez haya interpuesto recursos administrativos estrategia que aquí no debe valorarse, no convierte a la cuestión en un hecho nuevo, distinto y desvinculado del proceso de amparo y de lo decidido en él.

En síntesis, el planteo de la actora es una pretensión incidental ejecutoria de una sentencia, con aptitud para provocar la actividad del juez de la ejecución. La caracterización del planteo de la accionante no supone que el juez de conocimiento sea, necesariamente, el juez de la ejecución, lo cual dependerá de cada diseño procesal y del sistema que el legislador haya preferido. Es evidente que una cosa es afirmar que la ejecución es una etapa del proceso, y otra diferente, sostener -lo que es perfectamente posible que en cada etapa intervendrá un juez diferente (juez de conocimiento y juez de ejecución). El propio CCAyT prevé que el magistrado que hubiera conocido en la causa no se desentienda de la ejecución de la sentencia y, de ahí que le otorgue competencia en esa etapa del proceso. Ejecutar la sentencia quiere decir hacerla cumplir. Es deber del juez, entonces, “ejecutar oportunamente la sentencia” (Art. 149, inciso, 7, CCAyT) y, en principio, hacerlo cuando exista petición de parte interesada, deducida a través de un incidente. El art. 411 del mismo código regula las distintas alternativas a que puede dar lugar el cumplimiento de una condena de hacer, las que se combinan con las facultades judiciales previstas en los artículos 29.2.b. y e; y 30. Y también juegan, desde luego, principios más generales como los efectos de la cosa juzgada, el deber de acatar las decisiones de los magistrados, normas penales (desobediencia) etc.

Definida la pretensión que ha sido el motivo de la contienda negativa de competencia, debe resolverse, ahora, quién es el magistrado competente. Aquí reaparece el problema institucional que fuera señalado al comienzo. Los presupuestos que tuvo en cuenta el Tribunal en la causa Perrone, y que fueran reiterados en otros precedentes ya no son relevantes porque, como se dijo, la justicia contencioso administrativa y tributaria local está constituída. La actual infraestructura de este fuero, su pleno funcionamiento operativo y la necesidad, por otro lado, de resguardar la actividad de la justicia contravencional y de faltas hasta su completa integración, para la atención de las causas inherentes a su actividad específica, tornan aconsejable remitir el expediente 1250/01 a la justicia contencioso administrativo y tributario.

Las razones expuestas precedentemente, sustentan mi voto a favor de la remisión de la petición ejecutoria de Martínez al juez contencioso y administrativo interviniente, a fin de que conozca y decida, haciendo saber al juez contravencional que tramitara el amparo, que deberá enviar la causa principal al Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario n° 5, a esos efectos.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

Según se observa, toda la discusión versa acerca de si los procedimientos iniciados y realizados por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para cumplir con la sentencia del amparo que tramitó ante el Juzgado Contravencional n° 3, con el mismo actor y demandado actuales, cumplen la obligación de hacer requerida por la sentencia de condena o, por lo contrario, se apartan de su cumplimiento. En este sentido, por regla resulta ser el propio tribunal que dictó la sentencia quien se pronuncie sobre su cumplimiento en un proceso de ejecución de su sentencia que no habilita medida cautelar alguna, sino, antes bien, medidas de ejecución, en su caso.

Empero, lo particular del caso fue que la competencia original del juzgado contravencional en el amparo no fue provocada por la materia específica a la cual éste se refería el medio ambiente sino, precisamente, por la carencia, en ese entonces, de tribunales en lo contencioso-administrativo de la Ciudad que pudieran tramitarlo. Recuérdese que el propio Tribunal Superior, por tratarse de la provisión de un recurso inmediato contra actos ilegítimos del GCBA, conforme a la CCBA, 14, admitió como excepción que esos amparos, cualquiera que fuere la materia a la cual estaban referidos, tramitaran transitoriamente ante los únicos jueces, incluso en comisión, designados en ese momento en la Ciudad (Constitución y Justicia [Fallos TSJ], Buenos Aires, 1999, t. 1, ps. 49 y ss.; ps. 704 y s., entre otros: “...este Tribunal ha señalado en reiteradas ocasiones que, como consecuencia de la falta de integración del fuero contencioso-administrativo y tributario, acudir transitoriamente a la justicia contravencional de la Ciudad ...”). Hoy tal remisión carece de sentido, razón por la cual, se trate de una ejecución de sentencia o de un nuevo pleito de conocimiento, la materia, de indudable contenido contencioso-administrativo, determina el juez que debe entender en el caso.

Por lo tanto, voto porque la cuestión de competencia negativa se dirima en el sentido de conceder competencia al Sr. Juez contencioso-administrativo y tributario.

La jueza Ana María Conde dijo:

Comparto la conclusión de la Dra. Alicia E. C. Ruiz y del Dr. Julio B. J. Maier en el sentido de que la presente causa debe quedar radicada ante el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario n° 5 y las razones que me llevan a votar en tal sentido son las siguientes:

La acción de amparo está prevista para supuestos en los que un acto u omisión de autoridades públicas o particulares, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derechos y garantías establecidos en la Constitución nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, de la Constitución local y de las leyes dictadas en su consecuencia.

En el concreto supuesto de autos, se verificó una omisión configurada por el incumplimiento de una acción mandada por el ordenamiento jurídico, cual era la de efectuar el informe de impacto ambiental previsto en la ley 123, respecto de la obra denominada Centro Universitario Paternal-Módulo Docente II. (expte. n° 330/00, “Martínez, María del Carmen y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”). El juez que entendió en el amparo, titular del Juzgado en lo Contravencional n° 3, hizo lugar al amparo solicitado y ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que observe y haga obervar las previsiones de la ley n° 123, ordenando la paralización de las obras...hasta tanto se cumplimente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental previsto en el art. 5° de la ley 123. Apelada esta resolución, la Cámara de Apelaciones en lo Contravencional, confirmó la sentencia dictada, pero no la paralización de las obras, al entender que -por encontrarse en ejecución- resultaba aplicable el art. 40 de la ley que prevé, que en tales casos, se debe presentar un estudio técnico de impacto ambiental de acuerdo a las pautas fijadas en el art. 19 de la ley citada y acompañarse un plan de adecuación ambiental de acuerdo a las condiciones de tiempo, forma, y lugar que determine la autoridad de aplicación. Esta sentencia fue consentida por los peticionantes, con excepción de la Dra. Martínez que recurrió por recurso de inconstitucionalidad, siéndole éste denegado.

Se presentan ahora los accionantes ante el Juzgado en lo Contencioso administrativo n° 5, solicitando una medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos de la Resolución n° 207-01 AA ley 123 dictada por la autoridad de aplicación de dicha norma, que resulta ser el informe ambiental y plan de adecuación ordenado en su momento por el juez contravencional en el marco de la acción de amparo. En virtud de ello, la titular del Juzgado en lo Contencioso administrativo n° 5, entiende que lo solicitado se encuadra dentro del procedimiento de ejecución de sentencia, en alusión a la sentencia de amparo dictada anteriormente y, por ello, postula su incompetencia para entender en la causa y la remite al juzgado en lo Contravencional n° 3, cuyo titular no admite su competencia, generándose el conflicto que ahora este tribunal debe resolver.

En primer término, cabe señalar que si bien el acto administrativo (v.fs. 32/35) fue claramente dictado en razón de la sentencia de amparo (ver párrafos primero y décimo de los considerandos de la Res. 085 de la autoridad de aplicación de la ley 123, fs. 30/31), con su emisión debe considerarse concluído el cometido de aquél. La propia naturaleza de la acción de amparo apoya esta conclusión. La disconformidad de los accionantes con el contenido del dictamen ambiental y la categorización de la obra o la adecuación del plan ambiental, aún cuando pueda guardar vinculación con lo debatido en la oportunidad de solicitarse el amparo, no hace que su impugnación deba ser parte -por extensión- de aquél proceso constitucional.

Se advierte claramente el distinto objeto de ambos procesos: mientras en el juicio de amparo se solicitaba el cumplimiento de una directiva legal omitida, en éste se pretende obtener una medida cautelar tendiente a suspender los efectos de las resoluciones dictadas como consecuencia de la sentencia de amparo. Claramente lo que aquí se cuestiona es el contenido mismo del acto administrativo, con el cual no coinciden los accionantes por lo que lo han impugnado mediante recurso jerárquico (fs. 9/28) y respecto de las cuales solicitan la medida cautelar para evitar que produzca sus efectos propios.

En tal sentido, resulta idónea para juzgar la materia la competencia administrativa (Ley 7, art. 37 y art. 2 del CCA y T), sin que sea pertinente -ya que se encuentra conformado y en funcionamiento el fuero Contencioso administrativo de la Ciudad-, imponer al magistrado contravencional que entendiera en el amparo el trámite de un proceso que es ajeno a su ámbito de competencia específica. Ello importaría tanto como ordinarizar el trámite de un amparo, desvirtuando su naturaleza y finalidad específica.

En conclusión, voto en la forma indicada.

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. Para la determinación de la competencia debe atenderse a la naturaleza de los hechos y a los términos en que fue planteada la demanda (Fallos 310:2340; 322:1387; 323:61, 144 y 153, entre muchos otros).

La medida cautelar requerida, pretende obtener la “suspensión de los efectos de un acto administrativo” emanado del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que otorgó un certificado de aptitud ambiental a la obra “Centro Universitario Paternal - Módulo Docente II” (Resolución n° 207 - Ley n° 123 - 01).

Por tanto, todo indica que corresponde la intervención del fuero contencioso-administrativo local (art. 48, ley n° 27 y art. 2°, CCAyT).

2. Ocurre que se ha trabado un conflicto negativo de competencia, a raíz de que la titular del Juzgado Contencioso-Administrativo y Tributario n° 5, entiende que correspondería la intervención del titular del Juzgado Contravencional n° 3, que dictó sentencia en el expediente n° 596/99 caratulado “Martínez, María del Carmen y otros c/ G.C.B.A. s/ amparo”.

En su concepto, la razón de ser (o al menos uno de los motivos) por la cual hoy la actora solicita la medida cautelar para que se suspendan los efectos de la resolución mencionada, estaría directamente relacionada con el incumplimiento de la orden dictada por el magistrado del fuero contravencional en su pronunciamiento de fecha 23 de diciembre de 1999, recaído en el mencionado amparo.

Por su parte, el juez de la justicia contravencional considera que el objeto de la presente causa es distinto al de la acción de amparo antes promovida. Argumenta que su decisión en aquel expediente se limitó a determinar la normativa aplicable al caso y ordenar que el GCBA observara lo prescripto por la ley n° 123. En concepto de este magistrado, la acción de amparo se encuentra concluida desde que el Gobierno ha dictado la resolución n° 207/01.

3. En el pronunciamiento de fecha 23 de diciembre de 1999, aludido precedentemente, el juez contravencional dispuso: “I- Hacer lugar al amparo interpuesto por María del Carmen Martínez y otros, y ordenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que observe y haga observar las previsiones de la ley 123, en concordancia con el art. 30 CCBA, respecto de la obra que se desarrolla en el predio sito en (...)”.

4. Comparto el criterio del juez contravencional y lo sostenido por el Sr. Fiscal General Adjunto en su dictamen (fs. 340/2 y 348/9, respectivamente).

La sentencia dictada en el amparo ha sido ejecutada, desde el momento en que el GCBA cumplió con la orden judicial dictada en esa causa, al aplicar la ley n° 123 a la obra de referencia y, en consecuencia, expedir el mencionado certificado de aptitud ambiental.

Si ahora la actora considera que el acto del Gobierno de la Ciudad que hace aplicación de la ley n° 123 presenta algún defecto por ilegitimidad manifiesta, es el fuero especializado el que debe evaluar si la solicitud cautelar es atendible, toda vez que la petición formulada no puede interpretarse como reconducible al proceso de ejecución de la sentencia dictada en el amparo, sino como accesoria de un eventual nuevo proceso judicial orientado a obtener la declaración de nulidad de la mentada resolución administrativa que, por lo demás, fue cuestionada en sede administrativa mediante un recurso jerárquico (v. punto II del escrito de solicitud de medida cautelar).

Ello así, pues a partir de que el GCBA aplicó la ley n° 123 y, en base a ella, dictó una resolución cuyo contenido hoy es atacado, la valoración acerca de su legitimidad no depende en forma directa o inmediata del pronunciamiento del juez contravencional que sólo concluyó que, en el caso, correspondía que la Comuna observara las disposiciones contenidas en la referida norma.

Por último, no debe olvidarse que la única justificación para que el fuero contravencional tramitara aquel amparo fue el hecho de que aún no se encontraban en funcionamiento los tribunales en lo contencioso-administrativo de la Ciudad, situación superada a la fecha.

Entonces, es decisivo que la actora haya articulado la solicitud de la medida cautelar ante el fuero especializado, lo que testimonia una calificación indubitable por dicha parte de sus pretensiones, contribuyendo, tal circunstancia, a dilucidar la contienda negativa de competencia, en tanto no es insustancial, la naturaleza de los planteos articulados por la accionante a tales efectos (Fallos 312: 1625; 313:1016, entre muchos otros). También corrobora tal postura el hecho de que, en el punto IV de su escrito requiriendo la medida cautelar, agregara, simplemente como prueba documental, copia de las sentencias recaídas, en las instancias de mérito y en este superior estrado, en el amparo al que se ha venido haciendo referencia.

Por las razones expuestas, corresponde declarar la competencia del Juzgado Contencioso-Administrativo y Tributario n° 5 para entender en este proceso, y remitir las actuaciones.

Así lo voto

El juez Guillermo A. Muñoz dijo:

Adhiero a los votos de los jueces Julio B. J. Maier, Ana M. Conde y José O. Casás.

Por ello, y de conformidad con el dictamen fiscal,

1°. Declarar la competencia del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario n° 5 para intervenir en el caso.

2°. Mandar se registre, se notifique, se ponga en conocimiento del titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contravencional n° 3 y se remita el proceso al juzgado declarado competente.