Visto: el expediente indicado en el epígrafe,

resulta:

1. Los actores, docentes dependientes de la Secretaría de Educación de la Ciudad, iniciaron una demanda ordinaria contra el Gobierno de la Ciudad a fin de que se declarara la inconstitucionalidad del decreto n° 371/01, que modificó la reglamentación de la ordenanza n° 40.593, Estatuto del Docente Municipal (fs. 1/2).

La escueta demanda iniciada contiene un único agravio: la lesión, por el carácter retroactivo del mencionado decreto, de derechos ya adquiridos por los docentes.

El juez interviniente, sobre la base de lo dictaminado por la Sra. Fiscal, encausó las actuaciones como acción de amparo, en los términos del art. 14, CCBA (fs. 22).

2. En primera instancia se rechazó el planteo de inconstitucionalidad, por considerar que el Poder Ejecutivo tiene competencia para reglamentar la materia y que, en el caso, no ha excedido sus límites constitucionales ni el marco legal impuesto por la ordenanza n° 40.593. También se entendió que los criterios de ponderación modificados afectan a ítems que delinean el perfil docente que el Ejecutivo se encuentra habilitado para diseñar; que no existe una aplicación retroactiva de la reglamentación, ya que definir un puntaje para determinadas acreditaciones no es de por sí una aplicación retroactiva, sino una apreciación actual de hechos ya acaecidos; que los actores no tienen un derecho adquirido a mantener un puntaje específico que no pueda descender o ascender en la escala; que los criterios aplicados para evaluar la antigüedad responden claramente a una decisión de priorizar la movilidad de los docentes de la jurisdicción local, cuestión ésta que no constituye de por sí práctica discriminatoria alguna, y que las pautas que establece el decreto n° 371/01 son igualitarias y afectan al universo implicado, sin generar tratamientos diferenciales frente a situaciones iguales.

No obstante ello, en el punto 2 de la decisión, se hizo lugar parcialmente al amparo y se dispuso que la Secretaría de Educación debe establecer en el término de diez días un esquema de aplicación progresiva del decreto n° 371/01 e instruir a las Juntas de Clasificación docente a efectos que dicho esquema les sea aplicado a los accionantes en el marco de sus respectivos concursos (fs. 129/135).

3. La fiscal de primera instancia, los actores y el Gobierno de la Ciudad apelaron la sentencia (fs. 141/144, fs. 146/150 y fs. 153/158, respectivamente).

4. La Sra. Fiscal de Cámara sostuvo el recurso interpuesto por la Fiscal de primera instancia, se pronunció por la constitucionalidad del decreto n° 371/01 y por la revocación del punto 2 de la sentencia recurrida (fs. 171/173).

5. La Sala I de la Cámara, por mayoría, resolvió hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por los actores y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del artículo 1°, inciso II, apartado B del decreto n° 371/01, aunque por un argumento no invocado por los actores. En síntesis, la mayoría de la Cámara consideró que el decreto n° 371/01 contiene un reglamento delegado que, como consecuencia de la prohibición constitucional de disponer delegaciones legislativas art. 84, CCBA, deviene inválido. Para llegar a tal conclusión consideró que la educación es una materia reservada a la Legislatura y que el art. 17 de la ordenanza n° 40.593 delegó en el Ejecutivo la regulación de un aspecto sustancial del derecho a la movilidad: el sistema valorativo de la antigüedad.

También hizo lugar a los recursos interpuestos por el ministerio público y la demandada, referidos al punto 2 de la sentencia, que fue revocado por violación del principio de congruencia (fs. 180/186).

6. Frente a esta decisión, el Gobierno de la Ciudad interpuso recurso de inconstitucionalidad (fs. 198/208). Sostiene, en lo sustancial, que el decreto n° 371/01 es un reglamento de ejecución, válidamente dictado en los términos del art. 102, CCBA, y de los arts. 24, segundo párrafo y 104, incs. 2 y 7, CCBA, y no es, por lo tanto, un reglamento delegado. Luego destaca que, si se prescinde de la real naturaleza del decreto n° 371/01, tampoco resulta aplicable el art. 84, CCBA, pues dicha regla se dirige a la Legislatura, en tanto la eventual norma delegante la ordenanza n° 40.593 fue dictada por el Concejo Deliberante de la ex municipalidad de la Ciudad. El Gobierno entiende que la sentencia es arbitraria, pues declara la inconstitucionalidad del reglamento delegado y no la de la norma delegante; e invoca también la doctrina de la gravedad institucional.

7. El recurso de inconstitucionalidad fue parcialmente concedido por la Cámara “salvo en lo que respecta a la invocación de la doctrina de la arbitrariedad” (fs. 217), concesión parcial que motivó la presentación de una queja por parte del Gobierno de la Ciudad (fs. 226/230).

8. El Fiscal General, en su dictamen, postuló la admisión de los recursos de queja e inconstitucionalidad y la revocación de la sentencia de la Sala I, pues ésta, en resumen, aplicó erróneamente al caso el art. 84, CCBA. También propuso que se devuelvan las actuaciones a la segunda instancia para que se dicte una nueva sentencia (fs. 234/237).

Fundamentos:

La jueza Ana M. Conde dijo:

1. Los recursos de inconstitucionalidad y de queja fueron interpuestos en tiempo y forma y reúnen los requisitos establecidos en los artículos 27, 33 y concordantes de la ley 402 y los argumentos en ellos expuestos serán considerados en los apartados siguientes.

2. El conjunto de los agravios expuestos por el Gobierno de la Ciudad en su recurso de inconstitucionalidad -incluido el referido a la arbitrariedad de la sentencia- tienen todos como punto de origen la inadecuada e insuficiente fundamentación de la declaración de inconstitucionalidad, dispuesta de oficio en el voto mayoritario de la decisión recurrida.

En materia de declaración de inconstitucionalidad de las normas, ha de tenerse presente siempre su carácter restrictivo y excepcional. Tal como señala, de manera constante y reiterada, la Corte Suprema, “la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y, por ello, debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 288:325; 292:190; 294:383; 298:511; 300:1087; 302:457, 484 y 1149; 311:394; 312:122 y 435, entre muchos otros) y sólo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable [Fallos: 285:322; id. 322:919].

Esta pauta interpretativa se torna todavía más rigurosa cuando se trata de declarar la inconstitucionalidad de oficio; aún cuando el marco procesal del debate sea el de un proceso de amparo, en el cual la Constitución de la Ciudad ha consagrado expresamente esa facultad judicial. También en tales casos constituyen una pauta fundamental los recaudos establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dentro del sistema de control difuso, en el caso “Rita Aurora Mill de Pereyra y otros c/Provincia de Corrientes” [Fallos 324:3219], a los efectos de declarar de oficio la inconstitucionalidad de una norma, básicamente, cuando 1) la violación constitucional que genera justifique su abrogación y no exista posibilidad de una solución adecuada del juicio por otras razones que las constitucionales comprendidas en la causa; 2) tal declaración no suponga una declaración en abstracto admisible, sí, en el ámbito de la Ciudad, a instancia de algún sujeto legitimado y por la vía prevista en el artículo 113, inc. 2° de la Constitución local; 3) la declaración sea necesaria para remover un obstáculo que se presente entre la decisión de la causa y la aplicación directa a ésta de la Ley Fundamental y 4) la declaración sólo produzca efecto dentro de la causa y con vinculación a las relaciones jurídicas que la motivaron y no con efecto derogatorio genérico. (mi voto en “Comisión Municipal de la Vivienda c/ Saavedra, Felisa Alicia y otros s/ desalojo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, sentencia del 7-10-02)

La facultad que la Constitución local le acuerda a los jueces, en las acciones de amparo, de declarar de oficio la inconstitucionalidad de las normas en que se funda el acto u omisión lesiva (art. 14, CCBA, último párrafo), debe ejercerse con la mayor mesura, guardando igual celo en el uso de sus prerrogativas cuanto en el respeto de la esfera que la Constitución asigna, con carácter privativo, a los otros poderes.

3. La Cámara, para decidir como lo hiciera, introdujo un argumento que hasta entonces no integraba el debate y en el que apoyó su decisión de declarar la inconstitucionalidad del decreto objetado; como es el relativo a la violación, por parte del Ejecutivo, de los límites impuestos a su actuación en el artículo 84 de la CCBA.

El desarrollo del argumento utilizado por la Cámara es arbitrario. La norma del art. 84 tiene por destinatario a la Legislatura y, si bien todo límite al ejercicio de poderes y prerrogativas constitucionales dirigido a un órgano de gobierno, proyecta efectos sobre los otros, no se verifica, en el caso, un supuesto de aplicación del precepto, pues el Ejecutivo no ha hecho más que ejercer la facultad y el deber que le fueran conferidos en el artículo 102 de la CCBA, respecto de una norma concreta, como es la ordenanza 40.593, que expresamente lo autorizaba a actuar como lo hiciera.

La de reglamentar las leyes sin alterar su espíritu es una atribución y un deber impuesto por la Constitución al Jefe de Gobierno, por lo que no puede sostenerse que mediara en el caso un supuesto de delegación de las facultades propias del órgano legislativo; ya que no puede delegarse lo que no se detenta. La discusión relativa a la naturaleza jurídica del decreto no resultaba necesaria para la decisión de esta causa.

Por ello, más allá de la verificación del ejercicio de facultades constitucionales, al reglamentar la norma, el Ejecutivo cumplió con un deber de gobierno, vinculado con la actualización de un área dinámica como es la de educación, en la que resulta razonable variar con el tiempo los parámetros de calificación que delinean el perfil que la comunidad quiere para quienes ejercen tareas educativas.

En definitiva, el decreto 371/01 es constitucionalmente válido pues ha sido dictado dentro de las competencias que la Constitución local atribuye al Poder Ejecutivo, atribuciones que no solo no han sido puestas en duda hasta el dictado de la sentencia de segunda instancia sino que, además, fueron expresamente admitidas por los amparistas en su demanda.

De esta manera, sólo cabe concluir en que el argumento de la sentencia recurrida resultó arbitrario, pues fundó la decisión en una norma que no resultaba aplicable al caso.

Sin una justificación jurídica contundente, fundada en un sólido razonamiento que ponga en evidencia razones graves de índole constitucional, no puede admitirse, por parte de los jueces, la declaración de inconstitucionalidad de oficio de una norma.

En mérito a lo expuesto, corresponde hacer lugar a los recursos planteados contra la sentencia de Cámara.

4. Dado que: a) la Cámara no trató los agravios articulados en el recurso de apelación (fs. 146/150), que fueron mantenidos al contestar el recurso de inconstitucionalidad deducido por el Gobierno de la Ciudad (fs. 214/215); b) se trata de una acción de amparo (art. 14, CCBA), y c) resulta posible resolver el fondo del asunto (art. 31, ley 402), cabe examinar los agravios expuestos por los amparistas.

5. Como ya se señaló al relatar los antecedentes de la causa, la escueta demanda contiene un único agravio: el supuesto carácter retroactivo del decreto n° 371/01, que afectaría así sus derechos adquiridos. Los restantes planteamientos de los accionantes inexistencia de “criterio de igualdad”, “confiscación de un bien patrimonial” (fs. 2), la invocación de los arts. 24 y 102, CCBA (fs. 214) son puramente genéricos, y carecen de un mínimo desarrollo argumental para ser tratados.

6. La cuestión planteada fue considerada de manera adecuada por la sentencia de primera instancia [fs. 133] y por el voto minoritario de segunda instancia, considerando IV, fs. 184 vuelta, sin que la crítica de los accionantes resulte suficiente para conmover los argumentos ya expuestos.

El reemplazo de un ordenamiento legal por otro ha suscitado -desde la antigüedad- el problema consistente en determinar cuáles son las situaciones en que la nueva norma va a ser aplicada. La cuestión enfrenta dos valores propios del derecho: la justicia y la seguridad jurídica; y la solución que se adopte no puede soslayar que, si bien el cambio es importante puesto que la evolución de la legislación se supone mejor para la sociedad, la aplicación del nuevo orden legal debe verificarse respetando los derechos individuales ya adquiridos.

Esta necesidad de compatibilizar esos valores ha llevado a consagrar -en casi todas las legislaciones- el principio conocido como “irretroactividad de la ley”, por el cual las nuevas normas se aplican para el futuro y no respecto del pasado, que queda firme conforme las normas anteriores lo disponían.

La fórmula consagrada en el art. 3° del Código Civil, principio aplicable a todo el derecho en general, con excepción de lo penal, se centra en dos pilares: 1) el principio de no aplicación de la ley nueva a situaciones jurídicas consolidadas (irretroactividad de la ley) y 2) el principio del efecto inmediato de la nueva ley “A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplicarán aun a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes...”, 1° párrafo art. 3° C.C.. Es decir, la nueva ley alcanza y se aplica en forma inmediata a toda situación jurídica que nazca con posterioridad a su vigencia vincula con el art. 2° CC y es más, “aun” a las consecuencias de las situaciones existentes.

Estos dos principios no son contradictorios sino que se complementan. Salvo que el legislador lo disponga de modo expreso con los límites establecidos en la norma, la aplicación inmediata no es retroactiva y el efecto inmediato encuentra su límite en el principio de irretroactividad, que veda aplicar nuevas leyes a situaciones jurídicas ya consolidadas o con efectos ya producidos.

Resulta claro que en el caso no se presenta la aplicación retroactiva de una regla, sino una aplicación actual de un régimen de concursos, que sólo fue parcialmente modificado. Las reglas que constituyen un concurso son aplicables en ocasión de su realización, no con anterioridad. Así sucede con las disposiciones que fijan puntajes para evaluar los antecedentes. Va de suyo que en un concurso se valoran hechos que ya acaecieron los cursos ya realizados, el tiempo que se ocupó un cargo, etc., pero dicha valoración se efectúa al momento de realizarse el concurso y de acuerdo a la reglas que lo regulan al momento de su inicio. El decreto impugnado decreto n° 371/01 no afecta hechos ya sucedidos, sino que, simplemente, dispone que su valoración actual es diferente a la que contenía el decreto n° 611/86.

Nada impide que entre un concurso y otro se modifiquen los puntajes, de forma que concursos sucesivos se realicen de acuerdo a valoraciones diferentes. No hay duda que su fijación y posible modificación deben ser en cada caso razonables, pero dicho aspecto no fue tratado ni controvertido por los accionantes al iniciarse el amparo.

Es cierto, por lo demás, que cada eventual régimen sucesivo genera, entre quienes se encuentran sujetos a él, diversas expectativas, pero ellas no reciben una protección jurídico-constitucional en términos de derechos subjetivos, precisamente porque todavía no son “derecho” sino meras esperanzas de serlo en algún momento. En este sentido, toda ley sujeta a su autoridad y a sus principios jurídicos, todos los hechos y todas las circunstancias que puedan conducir a la adquisición de un derecho, aun cuando tales hechos o circunstancias se refieran a relaciones jurídicas nacidas con anterioridad a la nueva ley, siempre que no hayan sido totalmente realizadas o definitivamente terminadas antes de ello, y de manera tal que no haya podido adquirirse un derecho perfecto y concreto con arreglo a la anterior ley vigente. Nada de ello ha ocurrido en este caso, ni hay derecho consolidado alguno en cabeza de los actores, sino meras expectativas disponibles por el ordenamiento jurídico en vista del bien común general, al que está destinado a beneficiar la nueva reglamentación

Por lo demás, forma parte del propio régimen jurídico establecido por el Estatuto Docente y su reglamentación que el ascenso en la carrera requiere la realización de concursos y que estos se encuentren sujetos a reglas que pueden modificarse de forma razonable mientras aquella carrera transcurre.

7. Cabe señalar que la Cámara ha adoptado un criterio correcto al revocar lo decidido por el magistrado de primera instancia en el punto 2 de su sentencia, en cuanto a un esquema de aplicación progresiva del decreto con relación a los actores; pues tal temperamento no sólo no formó parte del objeto de la litis ni fue solicitado por los actores, por lo que viola el principio de congruencia, sino que tal como fue establecido importa una interferencia judicial en esferas propias de actuación de la administración.

8. Por lo expuesto, cabe rechazar la acción de amparo iniciada.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

1. Por fuera de las exigencias formales del recurso de inconstitucionalidad, que considero cumplidas, se trata del planteo de un verdadero caso constitucional por la Ciudad, demandada en la ocasión. La sentencia, aun parcialmente, no le reconoce valor al reglamento de puntaje establecido por el Poder Ejecutivo en el decreto n° 371/01, con una conclusión algo ecléctica, fundada en la regla del art. 84, CCBA, que prohíbe la delegación legislativa. De tal modo, para la solución del caso se ha dejado de aplicar reglas existentes y vigentes, bajo el argumento de ser contrarias a la Constitución de la Ciudad y ello es, precisamente, lo que funda un caso constitucional.

2. Debería adherirme en un todo al dictamen del Sr. Fiscal General que considero ajustado al problema planteado y correcto como solución del caso. Sintéticamente, no se ha tratado, en la demanda escueta, de impugnar por inconstitucional el art. 17 del Estatuto municipal del docente, que prevé la reglamentación de la valoración de antecedentes para un concurso según un reglamento que emitirá el Poder Ejecutivo, sino que se ha esgrimido el derecho a conservar sistemas de puntaje anteriores a los actuales. Ello es incorrecto pues nadie puede pretender que una legislación nueva no lo alcance, esto es, conseguir una consagración judicial de inmovilidad legislativa. El puntaje a conceder por los antecedentes según la época y legislación con la cual se practica el concurso no constituye un derecho adquirido para épocas posteriores. Y también es falso que se halle comprometido el llamado derecho a la movilidad, que la ley garantiza, y la afirmación de que la antigüedad sólo puede ser valorada sobre la base de aquello que dispone una ley.

Por lo contrario, como bien lo señala nuestro Fiscal, ni la antigüedad es el único rubro a valorar en los concursos para lograr equidad e idoneidad ni quizás el más importante, ni la disposición del art. 17, acerca de la reglamentación de la valoración de los antecedentes en los concursos, que supone que el Poder Ejecutivo regula el valor de los antecedentes, implica una tranferencia de poder legislativo a la Administración. Resulta absolutamente racional que ciertos rubros de los antecedentes tengan, históricamente, un valor distinto, razón por la cual mientras no se demuestre la irracionalidad de la reglamentación en orden a algún derecho constitucional, y mientras no se ataque la regla que supone el poder de la Administración para variar, según alternativas, el puntaje de esos antecedentes, no existe motivo alguno para quejarse de las disposiciones pertinentes.

3. Por lo demás, me adhiero a los puntos 3 a 8 expuestos en el voto de la Sra. jueza Ana María Conde y, por ende, a la parte resolutiva que ella propone.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

Adhiero al voto de la jueza Ana María Conde.

El juez José O. Casás dijo:

1. Tanto la queja como el recurso de inconstitucionalidad incoados por el Gobierno de la Ciudad plantean en forma adecuada un caso constitucional, toda vez que se fundamenta el reproche a la sentencia de cámara en la inteligencia y aplicación de los artículos 84 y 102 de la CCBA.

2. En cuanto al fondo de la cuestión, comparto la opinión del Fiscal General expresada en el punto II de su dictamen (fs. 234/237 vuelta) y a dicha pieza me remito por razones de brevedad.

3. Solamente me aparto de la solución que propicia el representante del Ministerio Público Fiscal en lo que hace al curso que debe darse a la presente causa. En efecto, por tratarse de una acción de amparo en la cual resulta posible que este Tribunal resuelva la cuestión debatida sin más trámite incluidos los agravios constitucionales que no fueron tratados por el a quo, entiendo que corresponde dictar sentencia y rechazar el amparo por los motivos señalados en el punto 4 y siguientes del voto de la Dra. Ana María Conde a los cuales adhiero.

Así lo voto.

El juez Guillermo A. Muñoz dijo:

Adhiero al voto del Dr. Casas y al rechazo de la acción intentada por los motivos desarrollados en el punto 4 y siguientes del voto de la Dra. Ana María Conde.

Por ello, y oído el Fiscal General,

1°) Hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad y al recurso de queja interpuestos.

2°) Rechazar la acción de amparo iniciada.

3°) Mandar se registre, se notifique y se devuelva.