Vistas: las actuaciones indicadas en el epígrafe,

resulta:

1. La Asociación por los Derechos Civiles interpone recurso extraordinario federal (fs. 190/204) contra la sentencia de fs. 163/179 que no hizo lugar a la demanda planteada por ella tendiente a obtener la declaración de inconstitucionalidad del art. 271 del Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, referido a la forma de votación de ese cuerpo.

2. Del recurso se dio traslado a la Procuración General de la Ciudad y a la Legislatura. Sólo esta compareció a contestarlo. Al hacerlo, solicita que sea rechazado (fs. 211/213).

Fundamentos:

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. El recurso interpuesto cumple con los requisitos extrínsecos, de tiempo y forma exigidos ritualmente.

2. Obsta a la concesión del recurso el carácter no federal de la cuestión debatida, a saber, si el art. 271 del reglamento interno del Poder Legislativo de la Ciudad es constitucional, o no lo es, por no prever que la votación de todas las decisiones que adopta la Legislatura sea efectuada en forma nominal.

El asunto se enmarca en la jurisprudencia constante de la Corte Nacional que excluye la existencia de cuestión federal cuando se trata de interpretar normas y actos locales (Fallos: 104:429; 114:42; 124:214; 150:263;153:21; 273:347; 288:201; 303:769; 308:1577, entre muchos otros). El tema debatido trató sobre el procedimiento parlamentario local, en particular sobre el modo en que el poder legislativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debe adoptar sus decisiones. Es claro que la cuestión remite al examen de reglas de derecho publico local vinculadas con la organización y funcionamiento de los poderes públicos locales, aspectos que resultan ajenos a la instancia extraordinaria federal, en virtud del respeto debido a las atribuciones de las jurisdicciones locales de darse sus propias instituciones y regirse por ellas (Fallos: 275:133; 305:112; 317:444, entre otros).

En definitiva, la mera enunciación de la pretensión pone de manifiesto que la cuestión resulta, por su naturaleza, extraña al remedio federal intentado.

3. Soslayo pronunciarme sobre la existencia del requisito común de “caso” o “causa” judicial para el andamiento del recurso, por considerarlo innecesario frente a la palmaria improcedencia de la articulación del presente remedio federal por conducir los agravios a la ponderación de regulaciones de estricto derecho público local y teniendo en cuenta además la postura que sostuviera en votos precedentes como el recaído en la causa n° 480/2000 “Liga de amas de casa, usuarios y consumidores de la República Argentina y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 13 de diciembre de 2000 cf. Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], t. II, p. 455 y ss., Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires, 2002.

4. Las costas se impondrán a la vencida por aplicación del principio objetivo de la derrota y no mediar circunstancias que justifiquen apartarse de él.

Así lo voto.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1. La Asociación por los Derechos Civiles (A.D.C.) interpuso recurso extraordinario federal contra la sentencia del Tribunal que rechazó la acción de inconstitucionalidad planteada respecto del art. 271 del Reglamento Interno de la Legislatura. En el análisis que sigue, asumiré una vez más, tal como sostuviera en otras ocasiones, la improponibilidad del recurso extraordinario federal en las acciones reguladas por el art. 113, inc 2° de la CCBA por la inexistencia de caso o causa.

2. La cuestión central a dilucidar puede ser formulada del siguiente modo: ¿por qué debería ser admisible el recurso extraordinario frente a una acción como la prevista en el art. 113, inc. 2° de la CCBA? La parte que recurre no se plantea este interrogante, consecuentemente omite dar una respuesta, y no explica por qué el recurso estaría dirigido contra una sentencia definitiva dictada por el tribunal superior de la causa.

La actora parece desconocer que la acción prevista en el art. 113, inc. 2° de la CCBA importa un control objetivo o abstracto, internormativo, popular es decir, abierto a la comunidad y, por lo tanto, participativo. Ignora los precedentes del Tribunal, y no logra explicar cómo una decisión adoptada en un proceso en el que no existe causa o caso, y en el que no hay partes adversas ni sentencia definitiva en el concepto y extensión con que éste vocablo es definido como requisito de admisibilidad del recurso extraordinario federal puede ser impugnada por esa vía.

Desde la instalación del Tribunal he propiciado la inadmisibilidad del recurso extraordinario en acciones declarativas de inconstitucionalidad (conf. expte. n° 480/2000 ‘Liga de amas de casas, usuarios y consumidores de la República Argentina c/ GCGBA s/ acción declarativa’, resol. del 13/12/2000; entre otros CITA). Así en la causa “Y.P.F. S.A. c/ GCBA s/ acción declarativa” (resol. del 27/02/2002), al integrar el voto de mayoría, por mis fundamentos, señalé que: ”Los demandantes optaron por ejercer la acción declarativa de inconstitucionalidad prevista en el art. 113, inc. 2° de la CCBA y reglamentada en la ley 402. La elección de la acción declarativa de inconstitucionalidad impone a la Asociación asumir la totalidad de las consecuencias derivadas de la preferencia por el tipo de proceso escogido. Una de esas consecuencias, es la improponibilidad del recurso extraordinario federal contra la sentencia desestimatoria recaída en este proceso”.

Los acertados argumentos expuestos por el juez Casás (ver su voto en “Alegre Pavimentos SACICAFI c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 366/00, resolución del 15/05/01) coinciden con la posición que sostengo. Dijo mi colega, “el mantenimiento del carácter abstracto de la acción declarativa de inconstitucionalidad exige que los planteos de carácter particular se efectúen por otras vías que, con tal fin, son previstas por el orden jurídico-procesal de la Ciudad. Lejos de haber una incompatibilidad, se verifica la coexistencia de diferentes vías procesales que, interpretadas de manera sistemática, impiden su confusión”

3. La acción instaurada no propuso la resolución de un conflicto intersubjetivo jurídicamente relevante, sino un puro conflicto internormativo. La actora solicitó el control de constitucionalidad objetivo previsto en el art. 113, inc. 2° de la CCBA. Por lo tanto, y en atención a lo prescripto por el art. 2 de la ley federal n° 27, no hay causa o caso.

Debo recordar que en la jurisdicción federal no se admiten pronunciamientos abstractos acerca de la interpretación o de la validez de las leyes o actos de los otros poderes (Fallos 12:373; 156:318; 256:386), y por ello es aplicable, en este proceso, lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re “Droguería Aries S.A. c. Provincia de Santa Fe y otros” (20/4/99). También la doctrina coincide en que “[l]a justicia nacional sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos; y no puede resolver cuestiones en abstracto, ni hacer declaraciones de esta naturaleza; ni decidir sobre la inconstitucionalidad de una ley sino cuando se trata de su aplicación a casos contenciosos que ocurren” (González Calderón, Juan A., Derecho Constitucional Argentino, t. III, 3ra. edición, Buenos Aires, Lajouane, 1931, p. 454).

El Tribunal ha reiterado desde su creación que la acción declarativa de inconstitucionalidad establecida en el art. 113 inc. 2° de la CCBA es un instituto de carácter novedoso que la hace imposible de asimilar a otros institutos establecidos en el ámbito nacional (“Farkas, Roberto y otro c/ GCBA s/ acción declarativa”, res. del 18/2/19, Constitución y Justicia, t. 1, p. 5); que no comprende situaciones jurídicas individualizadas, que tiene carácter abstracto, que no se asimila al instituto previsto en el art. 322 del CPCCN, pues este sí abarca situaciones jurídicas individualizadas (“Massalin Particulares S.A. c/ GCBA”, res. del 5/5/99, Constitución y Justicia, t. I, p. 58), y que es una acción popular (conforme el voto del juez Muñoz que integrara la mayoría, en “Argüello, Jorge Martín Arturo c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, res. 21/11/01).

Entonces mientras que en la Justicia Federal no son admisibles pronunciamientos abstractos acerca de la interpretación o de la validez de las leyes o actos de los otros poderes (Fallos 12:373; 156:318; 256:386; entre otros; véase Palacio, Tratado, t. II, p. 466, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969), lo que caracteriza a la acción del art. 113, inc. 2° de la CCBA es, precisamente, que con ella sólo se persigue una declaración abstracta acerca de la constitucionalidad de ciertas normas.

4. La acción declarativa de inconstitucionalidad del art. 113, inc. 2° de la CCBA no es, en sentido estricto, una vía jurisdiccional contenciosa, sino un mecanismo para la formación y el control del derecho local alternativo al control difuso de constitucionalidad, disponible para el recurrente a través de las vías procesales adecuadas.

No es posible pues recurrir, en los supuestos del art. 113, inc. 2° de la CCBA, al recurso extraordinario federal que sólo puede activarse cuando existen partes adversas y se persigue en concreto la determinación de sus derechos. La actora, por otro lado, no da razón alguna para justificar que, sin menoscabo de la autonomía que la Constitución Nacional garantiza en el art. 129, un órgano federal intervenga en un mecanismo participativo puramente local, como lo es la acción declarativa (art. 113, inc. 2°, de la CCBA). Coincido en este punto con lo expresado por el juez Lozano en los párrafos 1, 2, 3 y 5 del punto 6 de su voto.

En el proceso previsto en el art. 113, inc. 2° de la CCBA no existe irreparabilidad, ni sentencia definitiva, ni obstáculos para que las mismas cuestiones sean articuladas en juicios de otra naturaleza, así lo voté por ejemplo en el expediente n° 1268/01 “Unión Transitoria de Agentes S.A., c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (resol. del 27/11/2002), junto con mis colegas Conde y Maier.

El control de constitucionalidad allí previsto, permite que cualquier persona plantee la invalidez de una norma general local por entenderla contraria a la Constitución de la Ciudad o a la Constitución Nacional. De ese modo quien demanda instala un conflicto de estricta índole normativa; ejerce un derecho reconocido por el orden jurídico local que tiende a hacer efectivo el modelo de democracia participativa consagrado en la CCBA, y pone en marcha un proceso peculiar uno de cuyos requisitos es que no exista un caso o causa en el sentido de que quien acciona no deduce una pretensión limitada a una situación concreta.

La noción de causa o caso a la que hago referencia remite al requisito exigido para que la justicia federal pueda intervenir, es decir, que exista un interés jurídicamente reconocido para accionar (Fallos: 156:318; 242:353; 243:176; 245: 553; 256:104 y 110; 303:393; 304:1088; 306:1125; 307:2384; 308:1489; 310:2342; 311:2589; entre otros), requisito que no es necesario para legitimar a quien inicia un proceso como el de autos. La A.D.C. no ha traido ante el Tribunal “su asunto”, sólo trajo un conflicto normativo que podría haber sido propuesto por cualquier otra persona. La fungibilidad, del demandante es, entre otras, una pauta de la falta de caso o asunto.

Dado que son dos los controles de constitucionalidad en el ámbito local, la actora debería agotar, las vías ordinarias y extraordinarias locales para ventilar la cuestión que califica como ‘federal’ (conf. Fallos 308:490; 310:324). Esto no sucede en la presente acción pues cualquier juez local ordinario podría apartarse de lo aquí decidido y considerar invalidas las normas que los actores cuestionaron, y sólo en este supuesto, quedaría habilitado el recurso extraordinario. Asi lo señaló el Tribunal hace tiempo (conf. los votos de los jueces Muñoz, Conde y de la suscripta, en “Arbitra S.A. c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, res. del 21/7/2001).

En síntesis, no hay sentencia definitiva porque, el tema no fue materia de un proceso adversarial, en un caso concreto. Y por lo señalado más arriba, tampoco el Tribunal es el “superior tribunal de la causa”, toda vez que no hay causa.

5. La incomprensión del recurrente se evidencia cuando intenta ahora, al interponer el recurso federal, fundar su legitimación en el art. 43, segunda parte, de la CN y simultáneamente, en los artículos 113, inc. 2° de la CCBA y pertinentes de la ley 402.

Parece no advertir que en el primer supuesto, la norma invocada regula un proceso urgente adversarial, sencillo y expedito; mientras que en el segundo refiere a un tipo de proceso constitucional complejo, con amplitud de plazos. La determinación de quiénes están legitimados según el art. 43 CN y las previsiones que en esta materia contienen el art. 113, inc 2° de la CCBA y concordantes de la ley 402, no son asimilables como lo pretende el recurrente por cuanto se trata de acciones bien diferenciadas, cuyos objetos y efectos son distintos. Por esta circunstancia, la actora que no es titular de ninguno de los derechos políticos cuya afectación denuncia y, mucho menos, legítimo representante de quienes habitan en la Ciudad de Buenos Aires pudo interponer una acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 113, inc 2°, CCBA) pero carece de agravio susceptible de reparación por la vía del recurso extraodinario federal.

La confusión del recurrente reaparece cuando cita en apoyo de su posición, la doctrina del la Corte Suprema que asimila el amparo a la acción declarativa y se remite a Fallos 322:1781, sentencia en la cual nada se dice sobre el punto que se quiere demostrar.

Es conocido que la Corte Suprema ha asimilado la acción meramente declarativa con el amparo para formular un planteo de inconstitucionalidad (ver, entre otros Fallos 142:310), pero también es obvio que el máximo Tribunal compara el amparo con la acción del art. 322 del CPCCN (en el derecho procesal local, la acción del art. 277 del CCAyT). Esa equivalencia no es trasladable a la acción declarativa de inconstitucionalidad del art. 113, inc. 2° de la CCBA, más allá de la similitud de los nombres.

La acción declarativa del art. 322 del CPCCN o su par local prevista en el art. 277 del CCAyT, exigen que quien la deduce pretenda hacer cesar un estado de incertidumbre acerca de una relación jurídica que involucra al actor. En el sistema regulado por el art. 113, inc. 2° de la CCBA, no hay estado de incertidumbre, sino la certeza de que las normas que se impugnan son inconstitucionales. Por fin, en tanto la acción meramente declarativa (art. 322 CPCN y art. 277 CCAyT) y el amparo son procesos urgentes, la acción declarativa de inconstitucionalidad (art 113, inc. 2° de la CCBA) no comparte ese carácter.

La incomprensión del recurrente se agrava cuando funda la admisibilidad del recurso (ver fs. 204 vta., punto 7. “Admisibilidad del presente recurso extraordinario”) y afirma que “correspondería revocar la sentencia recurrida y hacer lugar a la acción de amparo promovida en autos”, como si la acción que dedujo, pudiera remediar violaciones constitucionales con los mismos alcances que el amparo.

En la línea de las confusiones queda incluida la cita del caso Di Mascio (Fallos: 311:2478). Lo que allí se ventiló, como en el precedente Strada (Fallos 308:490), fue el alcance de la voz ‘superior tribunal de la causa’, en el sentido de requisito común de admisibilidad para el recurso extraordinario federal; lo que presupone tal como ya lo señalé, un asunto, causa o controversia y no un proceso abstracto.

Las demás citas de la doctrina fijada por la Corte Suprema de Justicia, tampoco son pertinentes respecto de la admisibilidad del recurso, en este exptediente. Se trata siempre de casos contenciosos, en su mayoría, ajenos al tipo de proceso y de debate propios de la acción declarativa de inconstitucionalidad. Indico, como ejemplo, la causa Inchauspe (Fallos 199.483), donde, por otro lado, la Corte analiza la libertad de contratar y, en el considerando 5° al que se hace especial referencia, desarrolla el principio de razonabilidad en cuanto a los límites del poder reglamentario respecto de la libertad de contratar. Todo lo cual, por su objeto, no tiene relación plausible con los derechos políticos y el voto nominal.

6. El variado conjunto de referencias a la doctrina y a la jurisprudencia extranjera que abundan en la presentación de la actora no alcanzan a sustentar la viabilidad del recurso, ya que carecen de rigurosidad y están descontextualizadas. No se explicita cuál es la relevancia de esas decisiones para habilitar el recurso extraordinario federal, máxime cuando se trata de menciones de casos no vinculantes para este Tribunalsujetos al control difuso de constitucionalidad.

7. Los argumentos expuestos en los apartados anteriores fundan la opinión que anticipara en cuanto a que el recurso extraordinario federal es improponible.

Insisto en que la mayor incongruencia de la presentación del recurrente consiste en que si el objeto de su demanda son algunos de los derechos políticos de los ciudadanos porteños, la pretensión de habilitar el control de constitucionalidad federal en un proceso participativo y exclusivamente local de producción de normas, lesiona y limita aquellos derechos al afectar la autonomía de la Ciudad en virtud de la cual existen.

8. Voto entonces por el rechazo del recurso extraordinario federal.

El juez Luis Francisco Lozano dijo:

1. Contra el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad promovida por la Asociación por los Derechos Civiles a fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad y la consecuente pérdida de vigencia del art. 271 del Reglamento Interno de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (cf. art. 113 inc. 2 CCBA) dedujo dicha asociación recurso extraordinario federal, fundado en que, en tanto la norma no exige la votación nominal de los legisladores “para la sanción de todos los (...) actos generales, cuyo dictado corresponde a la Legislatura, como lo son la sanción de las leyes, resoluciones y declaraciones” (fs. 23 vta./24), no satisfaría exigencias impuestas por los “artículos 1°, 5°, 22, 28 y 37, primera parte, de la Constitución Nacional, 13.1., 23 y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 1°, 12.2, 62, 74 y 81.1. de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (fs. 19/19 vuelta), y afecta irrazonablemente la operatividad de varios principios constitucionales, a saber: la democracia representativa; la participación política de los ciudadanos en la conducción de asuntos públicos; la publicidad de los actos de gobierno; el derecho a todo persona a recibir información e ideas; y la razonabilidad misma de todo acto normativo.

2. El recurso extraordinario federal interpuesto por la parte actora contra la sentencia de fs. 163/179 se agravia de la contradicción entre el precepto impugnado y cláusulas constitucionales federales, resuelta por la sentencia a favor de la validez de la norma local cuestionada (fs. 203 vuelta).

3. Comparto la opinión de los jueces Ruiz y Maier en cuanto a que: “El carácter concentrado y abstracto del control de constitucionalidad ejercido por este Tribunal en materia de acción declarativa de inconstitucionalidad, con exclusiva incidencia en asuntos locales, resta toda posibilidad, de que una sentencia del Tribunal Superior pronunciada en el ámbito de dicho proceso, sea susceptible de recurso extraordinario de federal. El carácter abstracto de la acción en el presente proceso, desprendida de toda consideración sobre cualquier situación jurídicamente individualizada, inhibe el progreso del remedio federal por tener éste, como presupuesto esencial, la existencia de causa o caso de carácter contencioso (conf. Ley 27). Así, la naturaleza de un conflicto puramente internormativo local, y a su vez, la ausencia de un conflicto intersubjetivo, se erigen como valla infranqueable para compatibilizar, en este caso, el recurso federal con el sistema local de control de constitucionalidad desarrollado por la vía del art. 113 inc. 2° de la CCBA” (TSJ, in re “Ministerio Público [Defensoría General y Asesoría General de Menores e Incapaces] c/ Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 70/99, resolución del 27/12/99, Constitución y Justicia, Fallos del TSJBA, T I, ps. 713 ss., Ed Ad-Hoc, Buenos Aires, 2001; “Liga de amas de casa, usuarios y consumidores de la República Argentina y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 480/2000, resolución del 13/12/00 y “Arbitra S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 386/00, resolución del 21/6/01). También tomo como propios los argumentos complementarios de la Dra. Ruiz desarrollados en la causa “YPF S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (expte. n° 596/00, resolución del 27/2/02), donde dijo: “La acción instaurada no propuso la resolución de un conflicto intersubjetivo jurídicamente relevante, sino un puro problema internormativo. Se solicitó el control de constitucionalidad objetivo previsto en el art. 113, inc. 2° de la CCBA y, por lo tanto, la falta de causa o caso que ello importa determina, en atención a lo normado en el art. 2 de la ley federal n° 27, que el recurso federal interpuesto resulta inadmisible. Debe recordarse que en la jurisdicción federal no se admiten pronunciamientos abstractos acerca de la interpretación o de la validez de las leyes o actos de los otros poderes (Fallos 12:373; 156:318; 256:386) y que al planteo efectuado en este proceso le resulta aplicable lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re ‘Droguería Aries S.A. c. Provincia de Santa Fe y otros’ (20/4/99). La doctrina, también, ya ha señalado que ‘La justicia nacional sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos; y no puede resolver cuestiones en abstracto, ni hacer declaraciones de esta naturaleza; ni decidir sobre la inconstitucionalidad de una ley sino cuando se trata de su aplicación a casos contenciosos que ocurren’ (González Calderón, Juan A. , Derecho Constitucional Argentino, t. III, 3ra. edición, Buenos Aires, 1931, p. 454). 2) La acción declarativa de inconstitucionalidad del art. 113, inc. 2° de la CCBA no es, en sentido estricto una vía jurisdiccional contenciosa sino un mecanismo participativo para la formación y control del derecho local, interactúa con el control difuso de constitucionalidad que estuvo, está y estará expedito para el recurrente a través de las vías procesales correspondientes (vrg: demanda, amparo, acción declarativa del art. 277 del CCAyT, etc.) en la medida que el planteo se adecue y satisfaga las normas procedimentales correspondientes. Entonces, no es posible recurrir a un sistema de control construido a partir de la hegemonía del derecho federal sobre el derecho local, en los supuestos del art. 113, inc. 2ª CCBA, dado que aquel sistema es admisible sólo cuando existen partes adversas y se persigue en concreto la determinación de los derechos de éstas, situación que no se presenta en esta causa”.

4. La acción declarativa de inconstitucionalidad del art. 113 inc. 2 de la CCBA no tiene por objeto un supuesto de la naturaleza de los contemplados en el art. 2 de la ley 27, precepto en el que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha encontrado la reglamentación legislativa del concepto de causa contenido en el antiguo art. 100, hoy 116 de la Constitución Nacional. A la luz de lo que esos textos disponen, el poder judicial federal debe ser ejercido en una controversia actual y concreta entre partes adversas. Tal presupuesto no se verifica en estas actuaciones, pues justamente, el cauce procesal elegido por la recurrente para ventilar su pedido instrumenta un control de constitucionalidad de carácter abstracto, desvinculado de pretensiones jurídicas particulares (por ejemplo de condena o determinativas de derechos). En el precedente “Massalín” este Tribunal sostuvo que la acción directa de inconstitucionalidad, tal como lo dispone el art. 113 inc. 2 de la CCBA, tiene por único objeto impugnar “la validez de una norma de carácter general emanada de autoridades locales por ser contraria a la Constitución Nacional o a esta Constitución...” y provocar la decisión de este Tribunal que, en el supuesto de admitir la falta de adecuación constitucional de la norma cuestionada, acarreará la “pérdida de vigencia” de aquella. La sentencia no tiene otros efectos que el que se acaba de señalar. El control abstracto de constitucionalidad se halla, entonces, exclusivamente orientado a objetar normas de carácter general que sean consideradas contrarias a principios y preceptos establecidos en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en la Constitución Nacional y, por el contrario, no está encaminado a obtener un pronunciamiento judicial respecto de la idoneidad jurídica de los actos por los que aquéllas fueron directamente aplicadas al accionante. Por ello, “no puede confundirse el control concentrado y en abstracto de constitucionalidad, a cargo de este Tribunal, con el control difuso que, reconocido a todos los jueces, se orienta al dictado de sentencias en las que se valoran situaciones jurídicas individualizadas” (Constitución y Justicia, Fallos del TSJBA, T I, ps. 56 y ss., Ed Ad-Hoc, Buenos Aires, 2001, in re “Massalin Particulares S.A. c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 31/99, resolución del 5/5/99, entre otros).

5. Este tipo de control constitucional no constituye un mecanismo sustitutivo sino complementario del control difuso que impone el art. 31 de la Constitución Nacional, y que la Constitución de la CBA adopta. Es el interesado en cuestionar la validez de una norma general quien, si además muestra que esa norma pone en vilo alguno de sus derechos, puede optar por una u otra vía. En una de ellas, la del control difuso en supuestos que reúnen las características de una causa de las contempladas en el art. 116 de la CN, podrá coronar el ejercicio de su defensa con el recurso extraordinario federal. En la otra, la del art. 113 inc. 2, esa defensa culmina en la sede de este Tribunal, y el efecto de la sentencia no pasa del rechazo del planteo con mantenimiento de la primera vía, o de la derogación de la norma, obviamente con alcance general. Desde luego, quien no ostente algún derecho subjetivo afectado por la norma cuestionada sólo tendrá a su alcance la acción declarativa del art. 113 inc. 2 examinado.

Vale destacar que esa acción sólo puede estar dirigida contra normas locales, no contra las que emanan de autoridades nacionales. Es decir, que instaurarla no excede el legítimo empleo de la facultad de darse sus propias instituciones que el art. 129 de la CN asegura a los ciudadanos de la CABA.

Vale recalcar, también, que no es la Constitución de la CBA la que limita la revisión federal en el supuesto de la acción del inciso 2 del art. 113, sino la Constitución Nacional que no permite que supuestos de la naturaleza del allí previsto reciban tratamiento en sede de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En síntesis, quienes cierran el paso hacia la revisión federal de aquellas cuestiones que podrían, planteadas en otras circunstancias, serlo, son: el propio actor que escoge la forma de su planteo, y las normas federales que recortan el ámbito de competencia de sus órganos judiciales.

6. La Constitución Nacional libra a cada gobierno local la decisión acerca de cómo organizar su administración de justicia. Como principio, estas administraciones de justicia deben dar cabida a todo aquello que reúna las características de una causa de las contempladas en el art. 116; pero, nada empece, también como principio, a que el espectro de asuntos atendidos por los órganos que la compongan comprenda algunos que no sean apropiados para su consideración por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Más aún, se ha admitido que ello ocurra en jurisdicción federal, en tanto el legislador puede atribuir a los jueces inferiores competencia para atender cuestiones, las voluntarias, por ejemplo, que como principio no podrían ser llevadas al máximo Tribunal.

Las ampliaciones que cada jurisdicción local estime oportuno disponer quedan fuera del control de la Corte Suprema de Justicia, sin perjuicio, desde luego, de que la cuestión que constituya el leit-motiv del caso no comprendido dentro del ámbito de causas susceptibles de resolución judicial federal a que me refiero pueda ser ulteriormente materia de una causa de las que puede efectivamente tratar ese Tribunal cimero. Si, en cambio, el recurso extraordinario federal procediese en supuestos distintos de las causas definidas en la Constitución Nacional, la extensión de la jurisdicción federal quedaría a merced de las provincias que podrían llevarla a extremos que conducirían a la Corte Suprema a invadir la esfera de otros Poderes federales o de Poderes locales.

Muchas jurisdicciones han dotado a sus máximos tribunales de competencias de esta especie. Así, la Constitución de la Provincia de Chaco dota al tribunal Superior de competencia para resolver una acción de inconstitucionalidad (art. 163, inc. 1-a), la Provincia de Buenos le atribuye a su Suprema Corte la resolución, en forma “... originaria y exclusiva(mente) en las causas de competencia entre los poderes públicos de la Provincia ...” (art. ° 161 inc. 2), o más específicamente “Artículo 187°. Los conflictos internos de las municipalidades, sea que se produzcan entre los departamentos ejecutivo y deliberativo, sea que ocurran en el seno de este último, los de las distintas municipalidades entre sí o con otras autoridades de la Provincia, ...”

No se me escapa que en alguna ocasión la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha entrado a conocer de supuestos como este último; pero, quizás la razón de haber asumido la competencia que le venía instada por la parte recurrente yace fuera del texto de la sentencia. Se trata de la causa “Rousselot, Juan C. v. Concejo Deliberante de Morón s/ conflicto art. 187 de la Constitución Provincial” del 27 de diciembre de 1990, suscripta por los ministros Ricardo Levene (h), Rodolfo Barra, Julio Oyhanarte y Eduardo Moliné O`Connor, y Carlos S. Fayt por su voto, en Fallos 313:1596, en la que el actor venía reclamando ser repuesto en el cargo de intendente de Morón del cual había sido separado por el Concejo Deliberante. En él se ve una mera remisión a lo que la Corte local consideró justiciable, sin que expresamente se haya dicho que lo era a nivel federal, y menos aún por qué. De todos modos, la aclaración de que no habían sido atacadas por inconstitucionales las disposiciones locales que disponían la “justiciabilidad” de los actos expulsivos de la especie de aquel cuya revocatoria se pedía, introduce, en el texto, un matiz sugestivo. No obstante, cabe señalar que puede suponerse que la solución pudo basarse en la circunstancia de que se estimara que la materia litigiosa comprendía el derecho del recurrente Rousselot a ser elegido y, por tanto, ocupar el cargo, lo que la pondría en línea con la doctrina a que me vengo refiriendo.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires está sujeta a estas reglas. Observándolas, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha organizado su Tribunal Superior de Justicia confiriéndole facultades de resolver asuntos que constituyen causas en el sentido del art. 116 de la Constitución Nacional y otros que no lo son desde el ángulo federal, aunque el constituyente ha querido amoldar su tratamiento a cánones propios de un proceso judicial, y encomendar su solución a su máximo tribunal. Es este el caso de la acción declarativa de inconstitucionalidad contemplada en el inciso 2 del art. 113 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Esta acción, como queda señalado en los párrafos de los votos de los jueces Maier y Ruiz transcriptos más arriba, así como en los vertidos por la Dra. Ruiz en esta sentencia, no somete a este tribunal un conflicto entre partes acerca de una situación incierta relativa a la existencia o alcance de sus derechos subjetivos, sino que pone en crisis la validez de una norma local de alcance general por oposición a otra de jerarquía superior, no requiere legitimación específica en el actor ni, visto desde otro ángulo, gravamen concreto art. 18 de la ley 402 que superó un debate acerca del punto conforme estableció este Tribunal, ni puede llevar a una reparación singular sino solamente a la derogación de la norma impugnada art. 17 de la citada ley 402, seguida eventualmente de la insistencia, en el supuesto de que ella fuere una ley. Esto no quiere decir que quien insta una acción de esta especie carezca del propósito de obtener finalmente reparo a una situación personal, sino que ese reparo sobrevendrá como efecto de la derogación de la norma, y no como protección a una situación individual dispuesta por la sentencia. Para la tutela de derechos subjetivos existe el control difuso que no se ve recortado por la existencia de esta vía.

En tales condiciones, nos hallamos en la situación contemplada en el precedente ASARCO Inc. v. Kadish, 490 US 605, fallado por la Corte Suprema Norteamericana, cuyo valor deriva de la proximidad de ambos sistemas de control judicial, reconocida inveteradamente por nuestro máximo tribunal federal que ha hecho suya abundante doctrina de su par estadounidense.

La mencionada causa fue iniciada a raíz de la demanda presentada tanto por contribuyentes como por una asociación de maestros estatales, solicitando la declaración de inconstitucionalidad de una ley estadual que eliminaba recaudos que una ley federal y la propia constitución estadual imponían para el alquiler de ciertas tierras con hidrocarburos que habían sido entregadas por la Unión para destinar su producido a solventar gastos en educación. Junto con la declaración de inconstitucionalidad solicitaron una orden judicial dirigida a prohibir actos en oposición a las leyes federales y a la constitución del Estado (injunctive relief). Los demandados, por su parte, eran el Departamento de Tierras Estatales, y los locatarios de las tierras en cuestión. Fueron éstos últimos quienes, frente a un fallo adverso de la corte suprema estadual, recurrieron ante la Corte Suprema de los Estados Unidos presentado un "caso" en el sentido constitucional, toda vez que la sentencia impugnada los perjudicaba de manera concreta y diferenciada. Si quienes hubieran recurrido hubieran sido los actores contribuyentes y asociación de maestros (de haber resultado vencidos ante la corte suprema estadual), la Corte Suprema de los Estados Unidos no habría declarado procedente el recurso, toda vez que los actores no podían invocar la existencia de un perjuicio de tales características, por lo que no podrían haber presentado un "caso" en el sentido constitucional.

Así formuló su fundamento ese Tribunal: “Cuando una corte estatal ha emitido pronunciamiento en un caso en que los actores, según los principios que rigen para los tribunales federales, no tienen legitimación para demandar, podemos ejercer nuestra jurisdicción según las reglas del certiorari, si el fallo de la corte estadual causa un perjuicio directo, específico y concreto a las partes que recurren , en tanto los requisitos relativos a la existencia de un caso o controversia estén igualmente presentes” . Es decir, que admite revisar lo decidido por la Corte de Arizona, no obstante que esa demanda no habría podido ser llevada a la justicia federal, ni aún mutando aquellas circunstancias determinantes de la jurisdicción provincial para hacerla de competencia federal, puesto que los actores carecían de legitimación a la luz de las normas federales aunque la tuvieran con arreglo a las estaduales. Ello así, en la medida en que hubiera un caso en términos de la Constitución federal, los recurrentes estuvieran legitimados y sufrieran un perjuicio.

En el caso que nos ocupa existe también la atribución, conferida a este Tribunal de Justicia, de la competencia para resolver un caso que no lo sería en la órbita federal. Esa atribución es válida a la luz de la recordada doctrina del precedente ASARCO; pero, contrariamente a lo que allí ocurría, no existe, con arreglo a las reglas federales, un caso, puesto que no hay derechos subjetivos en disputa, ni parte legitimada pues no hay examen de legitimación, ni gravamen porque no hay situación subjetiva que constituya la materia del proceso. Ninguno de esos puntos pueden ser tratados por este Tribunal puesto que son ajenos a la litis. Por tanto, no están en condiciones de ser tratados por la Corte Suprema de Justicia.

En definitiva, la circunstancia de que un asunto sea resuelto por un tribunal de justicia no lo convierte en materia apta para el tratamiento en jurisdicción federal, ni la circunstancia de que dicho asunto sea una causa en el sentido local lo convierte en causa en el sentido del art. 116 de la CN. El primer test que debe pasar un debate para suscitar la competencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es el que permite establecer si su objeto constituye una causa en el sentido nacional, a cuyo fin, naturalmente, no basta que lo sea según las concepciones locales. Esto implica que, ni siquiera cuando la denuncia de inconstitucionalidad de normas locales se funde a la luz de garantías propias de la Constitución Nacional, como permite el art. 113 inc. 2 de la CCBA, la CSJN podrá intervenir, en ausencia de caso o controversia en los términos del art. 2 de la ley 27. Como dije más arriba, no es que la Constitución de la CBA cierre la puerta al control sino que la norma federal no la abre; y, por cierto, que la norma local no puede extender el control federal por fuera de lo que esas normas federales establecen.

A este respecto, no hay que confundir las acciones declarativas federales del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación con la del art. 113 inc. 2 de la CCBA, ni aun cuando aquellas pasen por un pronunciamiento acerca de la inconstitucionalidad de una ley. Ello así porque la pretensión acerca de la cual se debe expedir el juzgador en las primeras corresponde a despejar un estado de incertidumbre que pesa sobre una relación jurídica propia de los litigantes, no sobre la validez de una norma general. Es evidente que resolver las de la primera especie puede llevar a analizar normas generales, sus relaciones con otras normas generales y eventualmente declarar la inconstitucionalidad de alguna de ellas; pero, a propósito de la aplicación a la relación jurídica que constituye el verdadero objeto del proceso. En las segundas, no se investiga siquiera si existe alguna relación jurídica personal alcanzada por las normas generales cuya validez se analiza y cuya derogación o vigencia constituye el centro del debate. Ello justificó que la Corte Suprema de Justicia de la Nación conociera en el caso de “Banco Nación c/ Catamarca, Pcia. de” (Fallos 323:1206) en que la pretensión consistió en establecer si existía obligación de la actora de pagar determinado tributo a la demandada. Que para establecerlo fuera necesario pasar por la determinación de cuál de dos normas debía prevalecer en la pugna entre un precepto local y otro nacional, no altera esa circunstancia. Este objeto determina inmediatamente que quien insta la acción haya debido mostrar que es titular de un derecho subjetivo, que éste le es desconocido por la demandada, que el estado de incertidumbre le provoca perjuicio, y que la incertidumbre y el perjuicio que genera están en situación de ser despejada la una, y reparado o evitado el otro, mediante la sentencia. En el caso que nos ocupa, está vedado a este Tribunal expedirse acerca de la relación del actor con la norma, razón por la cual tampoco incumbe hacerlo a la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Idéntica afirmación cabe hacer respecto del gravamen que eventualmente estuviere sufriendo o que podría sufrir si le fuera aplicada o de una hipotética relación jurídico que lo tuviese por parte y a cuyo respecto cupiese despejar incertidumbre alguna. Finalmente, la clase de dispositivo en que culmina el tipo de acción que nos ocupa está fuera de la competencia de la CSJN. Ello es así, porque se trata de rechazar la demanda o derogar una norma, cosa que es ajena al Tribunal federal. También lo es que una legislatura local no pueda privar de efectos a las sentencias de los tribunales de su jurisdicción, mientras que la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puede insistir en la sanción de la ley declarada inconstitucional por este Tribunal por dos tercios de miembros presentes, lo que muestra que este procedimiento tiene más semejanza con un veto, en el caso fundado, que con una revisión estrictamente judicial en el sentido federal.

Iguales consideraciones caben respecto a la doctrina judicial establecida en autos “Baeza” (Fallos 306:1125). Allí, la CSJN dijo que no podía juzgar la validez de una consulta popular, convocada para definir los términos de un arreglo limítrofe con Chile, pues el decreto impugnado no afectaba de manera directa intereses legales del actor y por lo tanto ausente tal presupuesto fundamental no se estaba en presencia de un caso concreto (v. considerando 4).

Estas consideraciones están expuestas con toda amplitud en el dictamen del Procurador General in re “Hidronor c/ Neuquen, Pcia. de” (Dictamen del Procurador General de la Nación, del 17/12/71) donde señala que la acción declarativa del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación comprende supuestos en que la incertidumbre que busca despejar pesa sobre derechos subjetivos de los denominados públicos, y justifica la admisión de la cuestión porque la sentencia que se requería no debía pasar por la solución de un problema normativo, y por tanto abstracto, acerca de qué Gobierno, el federal o el local, detentaba la competencia de imponer tributos de una determinada especie, sino si los intimados eran legítimos.

Más recientemente, en el precedente Automotores Transportes Chevallier S.A. c/ resolución n° 21 del Plenario de la Comisión Federal de Impuestos (Fallos 317:1548), la Corte Suprema de Justicia de la Nación, modificando la doctrina sentada en “Electrometalúrgica Andina c/ San Juan, Pcia. de”, (Fallos 302:150) resolvió que podía revisar por medio del recurso extraordinario, previsto en una ley del Congreso cuya constitucionalidad no estaba formalmente cuestionada, lo relativo a la contradicción entre un impuesto local y la ley de coparticipación federal. El recurso estaba interpuesto por el contribuyente, es decir, por quien estaba legitimado según las reglas federales que tratan la cuestión, cosa que debía ser tenida por tal por la Comisión Federal de Impuestos, órgano emisor del acto recurrido, puesto que así lo exigía la ley de coparticipación, tanto la entonces vigente como otras de su misma especie. Esta es la circunstancia que separa ese caso del que nos ocupa, puesto que la materia a propósito de la cual se debatía la cuestión relativa a la pugna entre dos normas generales era el efecto que la definición de esa pugna tendría sobre los derechos y obligaciones del recurrente. Según está fuera de toda discusión, esto no ocurre en el caso de la acción declarativa del art. 113 inc. 2 comentado.

En el mismo orden de ideas, cabe detenerse en el examen de lo resuelto in re “Gómez Diez, Ricardo y otros c/P.E.N. - Congreso de la Nación s/ Proceso de Conocimiento” (Fallos 322:528) donde la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que “si bien en numerosos precedentes esta Corte admitió la existencia, en el orden nacional, de las acciones declarativas de mera certeza y de inconstitucionalidad, dicha admisión quedó sujeta al cumplimiento de los recaudos a que alude el anteriormente citado art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (conf. Fallos: 306:1125; 307:1379, 2384; 308:1489, 2268, 2569; 310:142, 606, 977; 311:1835), entre los que se destaca la necesidad de la existencia de un caso en el que el titular de un interés jurídico concreto busca fijar la modalidad de una relación jurídica o prevenir o impedir las lesiones a un derecho de base constitucional [...] Que dicha necesidad surge de los arts. 116 y 117 (100 y 101 antes de la reforma de 1994) de la Constitución Nacional, los cuales, siguiendo lo dispuesto en la sección 11 del artículo 111 de la ley fundamental norteamericana, encomiendan a los tribunales de la república el conocimiento y decisión de todas las ´causas´, ´casos´ o ´asuntos´ que versen entre otras cuestiones sobre puntos regidos por la Constitución [...] Que, sobre la base de tales disposiciones, una constante jurisprudencia del Tribunal expresó que dichos casos ´son aquellos en los que se persigue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas´, motivo por el cual no hay causa ´cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes´; ni, por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones (Fallos. 307;2384, considerando 2°, sus citas, y muchos otros) [...] Que, con tal comprensión, la existencia de ´caso´, ´causa´ o ´asunto´ presupone como surge del propio art. 116 de la Ley Fundamental y ha sido recordado precedentemente la de ´parte´, esto es, la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso. En ése orden de ideas, como lo ha destacado la jurisprudencia norteamericana, ´al decidir sobre la legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado [por el litigante] y el reclamo que se procura satisfacer´, el cual ´resulta esencial para garantizar que [aquél] sea una parte propia y apropiada que puede invocar el poder judicial federal´ (´Flast v. Cohen´, 392 U.S. 83), y, en definitiva, y como fue señalado por el juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Antonin Scalia, a fin de preservar al Poder Judicial de ´la sobrejudicialización de los procesos de gobierno´ (´The doctrine of standing as an essential element of separation of powers´, 17 Suffolk Univ. Law Review, 1983, pág. 881). En síntesis, la parte debe demostrar la existencia de un ´interés especial´ en el proceso (´Sierra Club v. Norton´, 405 U.S. 727) o, como ha expresado esta Corte (Fallos: 306:1125; 307:1379; 308:2147; 310:606, entre muchos otros) [...] Que, de igual modo, la pretensión tampoco resulta atendible si se observa que con ella se persigue una declaración de ilegitimidad cuyos efectos no se limitan a actos relacionados con un conflicto o controversia concreto, sino que se proyectan erga omnes, al procurar una sentencia con carácter de norma general (la declaración de inconstitucionalidad de una ley y el dictado, en un plazo determinado, de otra en su lugar), cuando, como se ha señalado ya, ´los jueces [se refiere a los federales] no pueden tomar por sí una ley o una cláusula constitucional y estudiarla e interpretarla en teoría, sino sólo aplicarla a las cuestiones que se suscitan o se traen ante ellos por las partes a fin de asegurar el ejercicio de derechos o el cumplimiento de obligaciones´ (Fallos: 311:2580, considerando 3°, el subrayado no se encuentra en el original).

7.- El precedente “ASARCO” al que me he referido resulta útil para tratar otro aspecto que es, en verdad, ajeno a la hipótesis de autos, pero conducente para despejar una hipotética duda. El art. 113 prevé, para el supuesto de que la acción declarativa progrese, que la Legislatura puede insistir por una mayoría potenciada, tras lo cual la ley recobra vigencia, pero “la ratificación de la Legislatura no altera sus efectos (los de la sentencia) en el caso concreto ni impide el posterior control difuso de constitucionalidad ejercido por todos los jueces y por el Tribunal Superior”.

El empleo de la palabra “caso” puede llevar a alguna confusión. Ciertamente, lo que abre o cierra el recurso federal no es el concepto de “caso” en la Constitución de la CBA sino el de “causa” en la Constitución Nacional. Pero, más allá de ello, y aquí viene la enseñanza de ASARCO, así como puede ocurrir que una de las partes carezca de legitimación mientras que la otra la tenga, y en función de ello que una pueda recurrir y a la otra le esté vedado, en nuestro caso, cuando el actor triunfa, se puede sostener que nace en su beneficio un efecto de la sentencia que no puede ser alterado por la insistencia de la Legislatura, y que sería oponible al Gobierno de la Ciudad en una actuación judicial ulterior en que se dirimiera, esta vez concretamente, el alcance de su derecho subjetivo. Pues bien, en este supuesto sí habría un efecto de la sentencia en una causa futura, pero, claro está, tampoco procedería el recurso extraordinario federal, esta vez por inexistencia de resolución favorable a la norma local, o si se lo prefiere contraria al derecho federal invocado.

A diferencia de este supuesto, en el caso que nos ocupa no existe efecto alguno que el rechazo de la acción proyecte sobre las causas que sean instadas en el marco del control difuso.

8.- Finalmente en el precedente “Iraizoz” la CSJN (I.7, L.XXXVI, “Iraizoz, Juan Fermín c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, sentencia del 3 de abril de 2001) abrió un recurso de hecho a propósito del rechazo de una acción declarativa porque involucraba una pretensión propia de una causa o caso, es decir, que no conoció en una acción efectivamente admitida como declarativa de inconstitucionalidad, sino precisamente en un supuesto que podía reunir las condiciones de una causa federal; y por otra parte se limitó a obligar a establecer el juez competente, lo cual suponía interpretarla prima facie como una controversia; supuesto contrario al aquí analizado.

Por todo lo expuesto, el recurso extraordinario interpuesto debe ser denegado. Costas a la vencida.

La jueza Ana María Conde dijo:

Adhiero a los puntos 1, 2 y 4 del voto del Dr. Casás.

La cuestión decidida comprende estrictamente aspectos de naturaleza local y por ello el remedio federal intentado no puede prosperar. Esta razón es suficiente para determinar el rechazo del recurso y torna innecesaria la consideración de la existencia de “caso” o “causa” judicial para resolver la pretensión articulada.

Por ello,

1. No conceder el recurso extraordinario federal interpuesto por la Asociación por los Derechos Civiles a fs. 190/204. Con costas.

2. Mandar que se registre y notifique.