VISTO:
La situación de la Cárcel de contraventores (ex U.22 S.P.F.),

Y CONSIDERANDO:

I.- Este Ministerio Público de la Defensa tiene reiteradamente señalado que es su deber constitucional “promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad”, tanto como “velar por la normal prestación del servicio .... y procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social”. Consecuentemente incumbe a esta Defensa Pública Oficial velar por la defensa de los derechos humanos en los establecimientos y lugares de detención de personas, a fin que los individuos allí detenidos sean tratados con el debido respeto, no sean sometidos a torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes, y tengan oportuna asistencia jurídica, médica, hospitalaria y las demás que resulten necesarias para el cumplimiento de dicho objeto. (conf. entre otras, Resol. DG N° 53/03 - consid. III-, art. 125 CCBA y art. 16 de la Ley 21). Y, la inteligencia del contexto normativo asume que muchas veces será la institución la que deba iniciar acciones tendientes a la satisfacción de intereses jurídica y socialmente relevantes, sea en la continuación de un programa axiológicamente fundamental (e incluso en casos donde no lo sea, pero la exigencia se torne útil o conveniente) o bien en el desarrollo de uno nuevo, con independencia de que sea políticamente posible. Basta, a su esencia, que sea judicialmente exigible. Ello así porque, caracterológicamente, una de las más altas funciones que se le asigna es la de control - intra o extra de poder- en la arquitectura de un Estado organizado bajo la distribución horizontal de funciones de gobierno.
Con la aclaración deontológica que, en mi opinión, es la que mejor conforma el predicado conceptual de la Institución, debo adelantar que voy a referirme a la situación de la cárcel de contraventores de la Ciudad, la cual de un tiempo a esta parte no es objeto de la atención que el bloque de constitucionalidad federal le concede, y que la Ley Fundamental del Estado local acepta naturalmente para sí (art. 10 CCBA). En este delicadísimo asunto, que la situación de facto no arroje un suceso que lamentar no debe interpretarse como norma; justamente todo lo contrario, el marco penitenciario está lejos de ser regular, lo que me ha conducido a analizarlo en el contexto constitucional y legal, sobre el que me extenderé ut-infra.
II.- Como primer paso, resulta memorar que - cuanto derecho positivo eminentemente operativo- la Convención Americana sobre Derechos Humanos, exige: el derecho a la integridad personal integral -5.1-, el respeto a la dignidad que va inherente a la condición de persona -5.2-, que los procesados deben ser separados de los condenados con, además, un tratamiento especial -5.4-, que los menores sean separados de los adultos con estructura acorde a ellos para su tratamiento -5.5-, y finalmente, que las penas tengan como finalidad la reforma (entiéndase, reinserción) de los condenados-5.6-. Esta última, con una analogía muy pronunciada con la función social de la cárcel, rescatada magníficamente por el constituyente originario al plasmar el término seguridad en el ocaso del art. 18 de la Constitución Federal. Además y en tránsito hacia idéntico horizonte, la síntesis formulada también se ve reflejada en otro instrumento, tal el caso del Pacto de Derechos Civiles y Políticos (art. 10).
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es parte del compromiso del bloque de constitucionalidad federal. Como dije ut-supra, el Estado local comparte - como no podría ser de otro modo - los compartimentos dela supremacía de la pirámide jurídica y, con propia tinta, le asegura por su Constitución a todo detenido: “la alimentación, la higiene, el cubaje de aire, la privacidad, la salud, el abrigo y la integridad psíquica, física y moral...”, tanto como le difiere distinción a personas con necesidades especiales -13.7- e, incluso, depara trato especial para los contraventores, cuyo hito resulta la proscripción de prisión preventiva respecto de ellos -art. 13.11-.
Un sugestivo compendio de lo que debe hacerse, es entonces: separar procesados de condenados; distinguir menores de adultos; y en todos los casos cumplir o, mejor, promover el respeto a la dignidad de la persona humana, manda que abraza el tratamiento penitenciario o tutelar, según corresponda. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires empero hay que incluir al contraventor, que no es un imputado por delito al que se le dicta una prisión preventiva, ni condenado es responsable penalmente por un crimen. También a su respecto se debe hacer un distingo, si acaso no se quiere erosionar el principio de igualdad, y sin perjuicio de la extensión de obligaciones: dignidad, en la cima de todas y, fundamentalmente de cerca, la seguridad de su persona.
III.- El problema de la cárcel de la Ciudad (ex U.22 S.P.F.) es que no cumple con la distinción, probablemente porque no fue pensada para hacerlo. En efecto, si se hace un análisis de la legislación que controla el caso, se advierte- sin esfuerzo- que su origen (léase, actual) obedeció a la custodia, guarda y seguridad de los contraventores arrestados (conf. Convenio de Cooperación entre Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Gobierno de la Ciudad, BO 994 28/7/2000, dec. 20/7/2000, consid.). Y la continuación de la compulsa del texto no debe confundir: cuando la primera disposición alude a la custodia de las personas a disposición de la justicia de “La Ciudad”, está ceñida estrictamente a los contraventores, que a la fecha de suscripción del instrumento formal, eran las únicas personas pasibles de ser privadas de libertad por los jueces locales, habida cuenta que el traspaso de competencias penales fue posterior. Por otra parte, el vocabulario del Convenio ha sido cuidadosamente limitado: absolutamente todo su articulado gira en torno del contraventor arrestado (conf. arts. 2, 3, 5, 6, 7 y 8).

A mi modo de ver, que el actual estado de la cárcel revele que existan personas condenadas por delitos importa una situación de ilegalidad, pero cuando el edificio albergue a un solo contraventor junto a un imputado procesado con prisión preventiva o a un condenado por un delito, la inconstitucionalidad será manifiesta y descuento que es por todos sabido que actualmente se alojan allí procesados por jueces contravencionales que ya han sido condenados en otras jurisdicciones, o bien procesados con prisión preventiva o condenados cuya sentencia no alcanzó el estado de cosa juzgada.
Actualmente se encuentran alojados en el Centro de Detención de Contraventores, cinco personas, ninguna de las cuales se halla allí con motivo de una contravención, sino muy por el contrario, por infracción al art. 189 bis del Código Penal. Así se verifican los siguientes casos: a) personas procesadas por la justicia nacional de instrucción penal por el delito de robo calificado por el empleo de armas; b) personas declaradas reincidentes y condenadas por la justicia penal de la provincia de Buenos Aires por los delitos de robo simple y tentativa de robo agravado por el empleo de armas, c) persona condenada por la justicia nacional en lo oral criminal por el delito de robo; d) persona condenada - en tres oportunidades- por la justicia nacional en lo oral criminal y la justicia penal de la provincia de Buenos Aires por el delito de robo en grado de tentativa
Surge claro entonces, de la referencia anterior, que el Convenio in comento responde a una situación distinta de la actual, a la que debe imprimírsele una salida institucional diferente, encaminada a acompañar el crecimiento del Poder Judicial local en el progresivo aumento de sus competencias. El contraventor es sujeto activo de un tipo cuyo objeto de tutela es siempre preventivo-cautelar, siendo el interés legislativo -aunque importante- secundario o instrumental frente a los valores penalmente relevantes, sin los cuales no habría Pacto Social alguno (CJSN, doctrina a Fallos: 141:217). No es casual que aquél que resulta condenado bajo un precepto influenciado de un acto mala qui prohibita tenga una razonable distinción del otro responsabilizado por un hecho mala in se, máxime cuando la materia ocupa una zona difícil de definir y caracterizar, muchas veces más cerca del derecho administrativo que del derecho penal clásico (véase, C. Maddedu, “Nuovi orientamenti sulla distinzione tra delitti e contravvenzioni”, en GIUSTIZIA PENALE, maggio 2002, Roma, 257-269).
Y la afirmación última del párrafo precedente está comprobada por el Convenio. La disposición en cuestión es la cuarta: “¨La Ciudad¨ organizará el dictado de cursos de capacitación para el personal afectado al servicio ... “ Naturalmente que el Servicio Penitenciario Federal no se encuentre en condiciones de prestar asistencia en el tratamiento de contraventores obedece a que su capacitación profesional se circunscribe a los condenados por delitos en el ámbito federal. Esa preocupación, no cubierta satisfactoriamente hasta hoy- ni por la Secretaría de Seguridad dependiente del Poder Ejecutivo local, ni por el Consejo de la Magistratura de la Ciudad- respondía a que la persona del infractor necesita una consideración atenuada conforme a su responsabilidad, eminentemente menor, como menor es la antijuricidad y la culpabilidad determinada, en principio, categorialmente. A esta altura, la exclusividad de la facultad federal en materia delictual -art. 75 inc. 12 C.N.- extiende la proporción de la separación a la geografía de la distribución vertical del poder: solamente la Ciudad se interesa por ellas y su apreciación nunca podría superar el de la Nación por los delitos. Todo desde la sistemática de las penas, criterio externo y formal, pero sumamente conveniente para dividir aguas y evitar equívocos (conf. R. Levene h., “Introducción al Derecho Contravencional”, Depalma, Bs.As., 1968, pp. 48).
IV.- Que no haya- o no se vislumbre- ningún desarrollo institucional que acompañe el proceso de consolidación de la autonomía local, invalidará cualquier progreso hacia la total igualdad con los demás Estados locales, ni resultará coherente con la ampliación de la competencia ratione materiae en lo penal, si la última presupone contar con estructura y un propio servicio penitenciario- véase cláusula primera del Convenio y art. 7 de la Ley 24.588-. No es ocioso destacar que la plataforma normativa en cuestión toma como base una situación precaria o provisoria, hasta que la Ciudad cuente con sus propios recursos en la materia y que, como no se da ninguna salida alternativa, fácticamente se está consintiendo la regularidad de lo irregular, signado por lo temporalmente destinado a transformarse o- si no se quiere, o no se puede- a consolidarse; aspecto distinto a una prolongación sine die sin un lineamiento jurídico que lo contenga y otro político que lo avale. La dependencia notoria del Estado federal exime de otros comentarios pero, como conclusión provisoria, no deben quedar dudas que el régimen contravencional plasma severas deficiencias que deben ser corregidas.
V.- El diferente tratamiento que obedece, de un lado, a la personalidad del autor y, del otro, al fenómeno objetivo tenido en cuenta para la limitación legal de la libertad ambulatoria- aspectos presupuestos desde las normas ut-supra referidas- no debe escaparle al contraventor frente a procesados o condenados por delitos. Si existen penas crueles o mortificaciones mayores a las que por la naturaleza del hecho corresponden, paréceme evidente que un contraventor no puede convivir con imputados o condenados por delitos, si acaso la sanción debe corresponder con su ofensa, y la conminación estatal guardar proporción no tan sólo en la extensión, sino en la intensidad de la restricción a alguno de sus derechos (CSJN, doctrina in re P.199.XXIII. “Pupelis, María Cristina y otros s/ robo con armas - causa n° 6491”, rta. 14/05/1991).
Con esto vengo a cuestionar la convivencia intra-muros de personas en situaciones jurídicamente tan distanciadas, que en clave constitucional, se advierte irrazonable. Como lo verificaba la necesidad de capacitación al Servicio Penitenciario Federal, existe un abismo entre la prevención especial del contraventor y la del delincuente. Sin trazar una hipótesis en particular, la conflictividad que además aquella supone, exige una impostergable exclusividad de alojamiento para los contraventores pues en su dignidad y en el respeto a su integridad -léase seguridad- es tan inviolable como cualquier persona privada de libertad. Todo sin perjuicio de las responsabilidades de quienes operan bajo el paraguas del imperio fáctico actual, exemplo docit, como ser personal del Servicio Penitenciario Federal -art. 143.4 CPA- que recibe a personas imputadas por delitos y los aloja en una cárcel de contraventores; o en el caso inverso, donde un contraventor que va a un establecimiento especial, resulta tener que convivir con personas acusadas o convictas por delitos. Incluso esto, con conocimiento implícito de la Secretaría de Seguridad que, sin perjuicio que no ha contestado tres solicitudes de este Ministerio Público al respecto, notificó en noviembre 20 de 2004 el procedimiento que la Unidad debería seguir para el ingreso de contraventores, como así también su cronograma de actividades.
Tal afirmación se basa en el contenido de los antecedentes normativos ya reseñados, de los que surge que la adecuación del Centro de Detención de Contraventores correspondió a la puesta en funcionamiento de la Justicia Contravencional y para dar respuesta adecuada y diferenciada a los supuestos de condena a la pena más grave que contenía la ley n° 10 y que contiene en la actualidad la ley n° 1472: el arresto.
Adviértase que esta línea argumental, es confirmada por el artículo 31 ley 1472 en una actual referencia a la cuestión cuando establece que: “La sanción de arresto debe cumplirse en establecimientos que cumplan con los recaudos previstos por el art. 13 de la Constitución de la Ciudad, en ningún caso pueden utilizarse a tal fin reparticiones policiales ni otras destinadas a la detención de personas procesadas o condenadas por delitos. El juez/a puede fraccionar el arresto a efectos de que sea cumplido en días no laborales, atendiendo las circunstancias del caso”
Cabe señalar que la pena de arresto prevista en el Código Contravencional, cuyo máximo puede llegar a noventa días y cuyo cumplimiento puede ser fraccionado, no sólo no es asimilable a la pena de prisión- que puede llegar a cincuenta años de duración - sino que además, muy lejos se encuentra de asimilarse a la prisión preventiva del Código Procesal Penal de la Nación y ni siquiera se trata del arresto que define el art. 281 de ese código ritual.
VI.- Este análisis no debe interpretarse en detrimento de los imputados o condenados por delitos: estos gozan de todos los derechos, en lo pertinente, enunciados a un principio y este Ministerio Público tiene igual compromiso en la defensa de todos ellos. Pero el cuadro normativo debe exigirse en donde corresponda a su ejercicio y no resulta ser, en mi opinión, la cárcel de contraventores el lugar donde se reconozca, respete, defienda o promueva tal imperio. Además callar tal circunstancia establecería un indebido privilegio de los últimos en perjuicio de los contraventores, sobre los que también pesa la responsabilidad constitucional de tutela. Se trata en suma, de normalizar la cárcel de contraventores y recuperar la dignidad de la persona procesada o condenada por delitos pero en un establecimiento distinto de aquella, habida cuenta del derecho “de libertad”- a contrario de neutralización o inutilización- que todo privado de ella posee (para un entendimiento de la libertad del detenido, veáse M. Ruotolo, “Diritti dei detenuti e Costituzione”, Giappichelli, Torino, 2002, cap. II, pp. 47 y sigts.).
Sentado lo anterior, no deberían quedar dudas que la presente no importa- de ningún modo- agravar las condiciones de detención de aquellos procesados o condenados bajo el precepto típico del art. 189 bis CPA. Ello requeriría, antes bien y como condición positiva, que el establecimiento esté en condiciones de alojarlos, lo cual- como quedó en evidencia- no es así: nunca debieron ingresar en la cárcel de contraventores personas que no lo eran.
En este marco resulta evidente, al menos para el suscripto, que en el Centro de Detención de Contraventores no pueden convivir personas condenadas a la pena de arresto por la comisión de una contravención, con personas privadas de su libertad preventivamente y personas condenadas a penas de prisión por la comisión de delitos.
Resulta imperioso, entonces, poner en conocimiento de las autoridades competentes, tanto de la Nación como del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la problemática identificada a fin de que, sin perjuicio del proceso de transferencia de competencias penales actualmente en marcha, se tomen las medidas necesarias y conducentes para adecuar la infraestructura carcelaria y/o penitenciaria de la Ciudad, y brindar nuevas respuestas adecuadas a las necesidades actuales que aquél proceso genera.
Por ello, en uso de las atribuciones conferidas por los artículos 124 y 125 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los artículos 17, 17 bis y 24 de la Ley N° 21.

I. - HACER SABER la actual anormalidad en la situación jurídica de la Cárcel de Contraventores (ex U.22 SPF) a la Secretaría de Seguridad de la Ciudad, al señor Fiscal General, al señor Asesor General, a los señores/as Magistrados/as del Ministerio Público de la Defensa y al Consejo de la Magistratura de la Ciudad.
II.- PONER EN CONOCIMIENTO de la Subsecretaria de Política Penitenciaria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, la actual anormalidad en la situación jurídica del Cárcel de Contraventores (ex U.22 S.P.F.).
Protocolícese, notifíquese, publíquese en el Boletín Oficial de la Ciudad y, oportunamente, archívese.