Visto: el expediente indicado en el epígrafe,

resulta:

1. Alegre Pavimentos SACICAFI inició ante la justicia contravencional acción de amparo “contra la decisión de la Tesorería General del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en cuanto intima a restituir los montos oportunamente pagados en concepto de Impuesto al Valor Agregado que devengarán intereses correspondientes a los pagarés con que se cancelaron diversas deudas que esa ciudad mantenía con mi mandante; y por cuanto amenaza retener dicho importe ilegítimamente de los pagos que a futuro realizarᔠ(fs. 20, 31, autos principales).

2. El juez contravencional interviniente declaró admisible la acción (fs. 33/36) y luego de tramitarla, rechazó el amparo (fs. 334/338, autos principales). Para así resolver consideró que los textos legales en juego admiten dos interpretaciones que juzga contradictorias, excluyentes y legítimas (fs. 337, autos principales). De tal forma, los actos cuestionados no pueden ser calificados de manifiestamente arbitrarios o ilegítimos y, por ende, tampoco se afectan derechos que deben ser repuestos mediante la vía expedita y rápida del amparo (fs. 337/337 vuelta, autos principales).

3. Ante la apelación del amparista, la Cámara confirmó la sentencia de primera instancia (fs. 381/383, autos principales).

4. El amparista interpuso recurso de inconstitucionalidad (fs. 389/407, autos principales). Alega que la decisión de la Cámara es arbitraria por dos razones: a) mientras que el juez de primera instancia falló sobre el fondo del asunto, la Cámara rechazó el recurso por una cuestión no propuesta en la apelación y sobre la cual ya había recaído cosa juzgada; y b) resulta falso que el proceso ordinario sea apto para reparar los daños que los actos del Gobierno ocasionaron y ocasionarán, pues el probable juicio de repetición tardaría años en resolverse. En cuanto al fondo del asunto alega que se ha vulnerado el principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria y lesionado su derecho de propiedad.

5. Luego de ser sustanciado (fs. 415/422, autos principales), el recurso es rechazado por la Cámara pues entiende que es improcedente pronunciarse sobre la arbitrariedad de sus decisiones, reitera argumentos ya vertidos y, por último, que el objeto del amparo coincide con la acción declarativa iniciada ante el TSJ (fs. 429/431, autos principales).

6. Ante dicho rechazo, se interpuso recurso de queja (fs. 28/48).

7. En su dictamen, el Fiscal General Adjunto propone el rechazo de los recursos interpuestos y la confirmación de la resolución de la Cámara (fs. 56/59).

Fundamentos:

Las juezas Alicia E. C. Ruiz y Ana M. Conde, y los jueces Guillermo A. Muñoz y José O. Casás dijeron:

1. El recurso de queja fue deducido en tiempo y forma (art. 33, LPT).

Bajo la designación de “arbitrariedad” el recurrente alegó la violación de su derecho de defensa. A su juicio, la Cámara resolvió en exceso de jurisdicción y, a la vez, no fundamentó adecuadamente su decisión, pues afirmó sin más la falta de idoneidad de la vía escogida.

La lesión constitucional alegada en el caso no surge, por lo dicho, del acto originariamente recurrido, sino de la sentencia dictada por la Cámara durante el proceso.

Corresponde, por ende, hacer lugar a la queja y considerar el recurso de inconstitucionalidad deducido.

2. El recurrente afirma que la Cámara rechazó el recurso sobre la base de una cuestión no propuesta en la apelación y ya resuelta en primera instancia. Según alega, mientras el juez de primera instancia trató el fondo del asunto, la Cámara rechazó la apelación por razones relativas a la admisibilidad del amparo.

Sin embargo, basta comparar ambas decisiones para verificar que, en lo sustancial, el argumento para rechazar el amparo es semejante. Tanto el juez de primera instancia como la Cámara sostienen que son posibles dos interpretaciones de los textos normativos en juego. De dicha apreciación en ambas sentencias se deriva la complejidad de la cuestión planteada, la ausencia de arbitrariedad manifiesta del acto impugnado y la consiguiente falta de idoneidad de la vía escogida. Si el juez de primera instancia trató el fondo, fue al sólo efecto de constatar la dificultad del problema y extraer una conclusión relativa a la admisibilidad del amparo.

No puede haber exceso de jurisdicción alguno si la Cámara confirma una decisión sobre la base de argumentos semejantes a los expuestos en la sentencia recurrida.

3. El argumento dado en ambas instancias por la justicia contravencional carece de todo sustento jurídico y es por tal razón que se ha producido en este proceso una lesión, de carácter constitucional, al derecho de defensa y al debido proceso.

La “complejidad” y “dificultad” de una cuestión, las dudas que pueda suscitar la forma de resolverla o la existencia de interpretaciones contrapuestas, son características habituales de los problemas jurídicos. Es por tal razón que, a fin de evitar que se produzca una denegación de justicia, el Código Civil, en su art. 15, dispone que “los jueces no pueden dejar de juzgar bajo el pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes”.

4. El amparo no deja de ser una vía idónea en virtud de la mayor o menor dificultad de las interpretaciones jurídicas posibles. No se ha señalado que el problema a resolver requiera acudir a medios de debate propios de un proceso ordinario sino que, admitido el carácter de puro derecho del asunto, se ha postulado una complejidad de índole simplemente hermenéutica.

Es preciso advertir que, en este caso, no se está en presencia de una mera discrepancia respecto al fundamento jurídico de una decisión judicial, sino ante la ausencia misma de una fundamentación racional basada en el derecho vigente. Al respecto, tal como ha señalado de manera reiterada la Corte Suprema, resulta una exigencia que resguarda la garantía de la defensa en juicio y el debido proceso “que las sentencias sean fundadas y constituyan una derivación razonada del derecho vigente” (Fallos: 321:3423, entre muchos otros).

Sostener, como rezan a la letra las sentencias dictadas por la justicia contravencional, que la acción de amparo requiere que el debate jurídico planteado no sea “complejo” o “difícil”, significa introducir inmotivadamente un requisito de admisibilidad que no surge del régimen jurídico local en materia de amparo.

5. Tampoco puede admitirse el argumento de la Cámara, expuesto en ocasión de rechazar el recurso de inconstitucionalidad (fs. 430 vuelta), respecto a la presunta identidad entre los objetos de esta causa y de la acción declarativa de inconstitucionalidad, cuyo objeto fue evaluar la legitimidad constitucional de la res. 4809/SHyF/98.

Más allá de las diferencias de naturaleza que existen entre ambas acciones en cuanto tales (de amparo, art. 14, CCBA y de inconstitucionalidad, art. 113, inc. 2, CCBA), cabe destacar que las disposiciones jurídicas que sustentan los actos particulares atacados en el amparo que origina este recurso son parcialmente diferentes a aquellas cuya constitucionalidad se debatió en el expte. 366/00, que tramitó ante este TSJ en carácter de acción declarativa de inconstitucionalidad (conf. sentencia dictada el 15 de mayo de 2001, fs. 125/132 del mencionado expediente).

Mientras que las diferentes intimaciones referidas en la acción de amparo están fundadas, según surge de sus propios textos, en las resoluciones 4809/SHyF/98 (fs. 19, autos principales), 2687/SHyF/99 (fs. 15, autos principales) y 822/SHyF/00 (fs. 5, autos principales), en la acción declarativa de inconstitucionalidad (expte. 366/00) sólo se debatió, de forma abstracta, la constitucionalidad de la res. 4809/SHyF/98.

6. Por las razones expuestas resulta claro que la decisión de la justicia contravencional no está debidamente fundada y, sólo por ello, se ha vulnerado el derecho de defensa reconocido por las constituciones nacional y de la Ciudad.

De tal manera corresponde revocar la resolución apelada.

7. Conforme al segundo párrafo del art. 31, LPT, “si el tribunal revoca la decisión apelada, deberá resolver, cuando sea posible, el fondo del asunto”.

El presente caso que, al tratarse de un amparo, requiere un trámite urgente, acorde a la naturaleza de la acción permite resolver la controversia de fondo planteada, que tiene un carácter constitucional, pues el amparista impugna la validez de una norma local bajo la pretensión de ser contraria al principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria y de lesionar su derecho de propiedad, también de orden constitucional.

8. Es preciso, ante todo, determinar con precisión cuáles son los actos de la Administración local que motivan la acción de amparo, sus fundamentos normativos y los agravios alegados por el amparista.

8.1. El amparista adjuntó tres cartas documento remitidas por la Tesorería General del Gobierno de la Ciudad, cuyo contenido esencial es el siguiente:

a) carta documento de fecha 16/2/99, que intima a presentarse ante la Dirección General de Tesorería a fin de regularizar la situación, conforme lo dispone la res. 4809/SHyF/98, y reintegrar $ 124.481,93 en concepto de intereses, bajo apercibimiento de iniciar las acciones judiciales que puedan corresponder (fs. 19, autos principales);

b) carta documento de fecha 30/9/99, que intima a presentarse ante la Dirección General de Tesorería a fin de regularizar la situación, conforme lo dispone la res. 2697/SHyF/99, y reintegrar $ 62.716,32 en concepto de intereses, bajo apercibimiento de deducir dicho monto de las acreencias que tuviera en contra del GCBA o, en su defecto, de iniciar acciones judiciales tendentes al cobro (fs. 15, autos principales). En esta carta documento también se aclara que la diferencia entre el monto reclamado el 16/2/99 y el que en dicho acto se intima ($ 124.481,93 - $ 62.716,32 = $ 61.765,61), queda pendiente hasta tanto se resuelva la acción judicial interpuesta por el GCBA sobre la aplicación del dec. 679/99, y

c) carta documento de fecha 5/9/00, que intima a presentarse ante la Dirección General de Tesorería a fin de regularizar la situación, conforme lo dispone la res. 822/SHyF/00, y reintegrar $ 61.765,61 en concepto de intereses, bajo apercibimiento de deducir dicho monto de las acreencias que tuviera en contra del GCBA o, en su defecto, de iniciar acciones judiciales tendentes al cobro (fs. 5, autos principales).

8.2. Tal como surge de cada documento, el fundamento normativo aportado por el Gobierno es diferente en los tres casos, a saber:

a) la carta documento de fecha 16/2/99 se funda en la res. 4809/SHyF/98 (23/11/98; BOCBA 603, p. 9421), que en su art. 1 dispone: “Efectúase la detracción del impuesto al valor agregado calculado sobre los intereses contenido [sic] en los pagarés emitidos por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en oportunidad de celebrar contratos de novación o renegociación de deudas mediante entregas de pagarés con vencimiento a partir del 9 de enero de 1998”. El art. 2, por su parte, establece: “Notifíquese esta resolución a los proveedores con los que se instrumentaron convenios fiduciarios, deudas documentadas por decreto n° 225-96 y deudas dentro del marco del pliego de contratación aplicándose, para el recupero de los importes correspondientes al IVA sobre los intereses contenidos en los pagarés, la metodología que se establece en el Anexo I, que consta de una (1) foja y que forma parte integrante de la presente resolución”.

El Anexo de la res. 4809/SHyF/98 fija la metodología para recuperar el IVA. De acuerdo a su punto 1, “la Dirección General de Tesorería citará mediante Carta Documento a los proveedores titulares de documentos originados en convenio fiduciario, en Decreto 225-96 y en el marco del pliego de contratación” a efectos de que se reintegre el IVA ya pagado (ítem a), se canjeen los documentos pendientes de vencimiento (ítem b) o se entregue un contravalor en caso de haber negociado el documento (ítem c). El punto 2 del Anexo dispone: “Para el caso que el proveedor no concurriese a la citación o bien no accediere a la devolución del importe IVA correspondiente, se procederá a remitir los antecedentes legales a efectos de iniciarse la pertinente acción legal”.

En sus fundamentos se reseña “que en el expediente n° 6238-98 la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires dictaminó que en los contratos de novación o renegociación de deuda que celebre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con sus acreedores, los intereses adicionados en los pagarés emitidos para la cancelación de tales deudas se encuentran incluidos en la exención dispuesta por la ley n° 24.920”. A ello se agrega que “en el presente actuado la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires se expidió estableciendo que la exención contenida en el artículo 7° de la ley de Impuesto al Valor Agregado comprende inclusive a los pagarés que, librados con anterioridad a su vigencia, tengan fecha de vencimiento o cuyo importe se perciba, después de la entrada en vigor de la norma”;

b) la carta documento de fecha 30/9/99, se funda en la res. 2697/SHyF/99 (29/10/99; BOCBA n° 819, p. 14.252) que dispone, en su art. 1, la detracción del IVA calculado “sobre los intereses contenidos en los pagarés emitidos por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en oportunidad de celebrar contratos de novación o renegociación de deudas mediante entregas de pagarés ...” y, en su art. 2, que la Dirección General de Tesorería deberá citar a los proveedores a fin de que reintegren el monto correspondiente de IVA en efectivo o mediante nota de crédito u otro medio de pago. El art. 3 establece que la detracción “sólo es aplicable a aquellos documentos cuyo vencimiento se haya producido antes de la entrada en vigencia del Decreto reglamentario N° 679-PEN-99, y no obsta a lo que se resuelva como consecuencia de las acciones que emprenda la Procuración General en cumplimiento del Decreto 1687/99”. De acuerdo a su art. 4 se autorizó a la Dirección General de Contaduría General a que, en caso de incumplimiento de la intimación prevista en el art. 2 y de existir sumas pendientes de pago por parte del Gobierno, se procede a deducir la deuda reclamada y, conforme su art. 5, en caso de no existir tales acreencias, los proveedores deben ser intimados, bajo apercibimiento de iniciar acciones legales.

En sus fundamentos se destaca el dictado por parte del Poder Ejecutivo Nacional del dec. 679/99 y la instrucción impartida a la Procuración para que inicie una acción judicial tendiente a la declaración de su inconstitucionalidad. También se señala que el GCBA puede reclamar el reintegro del IVA calculado sobre los intereses incluidos en pagarés de vencimiento anterior al dictado del mencionado decreto, a cuyo fin se dicta la propia res. 2697/SHyF/99;

c) la carta documento de fecha 5/9/00 se funda en la res. 822/SHyF/00 (22/5/00; BOCBA n° 959, p. 17.304) que en su art. 1 dispone: “Modifícase el art. 3 de la res. 2697/SHyF/99, teniendo en cuenta la suspensión de los efectos del Decreto 679-PEN-99 dispuesta por la Excma. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, haciendo extensivo lo dispuesto en los arts. 1° y 2° a todos los casos de pagarés librados por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”.

8.3. Según informa el amparista en su escrito inicial (fs. 22, ítem 7 y documento de fs. 3), el Gobierno efectivamente retuvo la suma $ 62.716,32, conforme lo había intimado en la carta documento de fs. 15, autos principales. Ante dicha situación el amparista destaca que “interpondrá oportunamente la demanda de cobro de pesos contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos en la que reclamará, a su vez, los daños y perjuicios que su actuar infundado le ha causado” (fs. 22 antes mencionada).

8.4. Lo esencial del argumento del amparista reside en sostener que el Gobierno de la Ciudad se atribuyó funciones legislativas, pretendiendo eximir conceptos que la ley no exime (fs. 24 y fs. 24 vuelta, autos principales). Según su razonamiento, el Gobierno presumió la existencia de una exención y mediante el dictado de la res. 4809/SHyF/98 la hizo extensiva a un supuesto no previsto por el legislador, decisión que atenta contra el principio de reserva de ley en materia tributaria (fs. 26 vuelta y fs. 27, autos principales). También afirma que las intimaciones cursadas afectan de forma inminente su derecho de propiedad (fs. 27, autos principales).

A fin de demostrar su postura sostiene que la exención dispuesta por el inc. h, ap. 16, pto. 9 del art. 7 de la ley 23.349 sólo se refiere a las operaciones efectuadas con las entidades reguladas por la ley 21.526 y no resulta aplicable a las deudas que son consecuencia de un pago diferido en el tiempo (fs. 41).

Tales agravios, de naturaleza constitucional, son desarrollados en su recurso de inconstitucionalidad (fs. 5/23) y posteriormente en su recurso de queja (fs. 28/48).

Según surge de la totalidad de sus escritos, no cuestiona las modalidades de las diferentes acciones concretas dispuestas por el GCBA (citación, intimación o deducción de las sumas pretendidamente adeudadas), sino el fundamento mismo de las resoluciones que respaldan las referidas acciones, es decir: la interpretación de la ley de IVA efectuada por el Gobierno de la Ciudad.

9. El art. 3 de la ley 23.349 enumera las locaciones y prestaciones de servicios gravadas por el impuesto al valor agregado. El inciso e) de dicha enumeración, a su vez, enuncia un conjunto de locaciones y prestaciones de servicios, cuyo apartado 21 se refiere a “Las restantes locaciones y prestaciones, siempre que se realicen sin relación de dependencia y a título oneroso, con prescindencia del encuadre jurídico que les resulte aplicable o que corresponda al contrato que las origina”.

El art. 7 de la ley, por su parte, contiene las locaciones y prestaciones que se declaran exentas. Su inciso h) enumera qué locaciones y prestaciones, de las incluidas en el apartado 21, inciso e) del art. 3, se encuentran exentas. Dentro del inciso h) se encuentra el apartado 16 que, a su vez, enumera las colocaciones y prestaciones financieras exentas.

La ley 24.920 incorporó como un caso de exención, en los términos del apartado 16 del inciso h) del art. 7, “Los intereses de préstamos u operaciones bancarias y financieras en general cuando el tomador sean las Provincias o Municipios”.

Tal exención se incorporó conf. el texto ordenado de la ley, aprobado por dec. 280/97 como el punto 9 del apartado 16 del inciso h del art. 7.

Además de la exención aquí examinada, el apartado 16 declara exentas las siguientes “colocaciones y prestaciones financieras”: 1. Los depósitos en efectivo en moneda nacional o extranjera en sus diversas formas, efectuados en instituciones regidas por la ley n° 21.526, los préstamos que se realicen entre dichas instituciones y las demás operaciones relacionadas con las prestaciones comprendidas en este punto; 2. Ley 3. Los intereses pasivos correspondientes a regímenes de ahorro y préstamo; de ahorro y capitalización; de planes de seguro de retiro privado administrados por entidades sujetas al control de la Superintendencia de Seguros de la Nación; de planes y fondos de jubilaciones y pensiones de las mutuales inscriptas y autorizadas por el Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual y de compañías administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y los importes correspondientes a la gestión administrativa relacionada con las operaciones comprendidas en este apartado; 4. Los intereses abonados a sus socios por las cooperativas y mutuales, legalmente constituidas; 5. Los intereses provenientes de operaciones de préstamos que realicen las empresas a sus empleados o estos últimos a aquéllas efectuadas en condiciones distintas a las que pudieran pactarse entre partes independientes, teniendo en cuenta las prácticas normales del mercado; 6. Los intereses de las obligaciones negociables colocadas por oferta pública que cuenten con la respectiva autorización de la Comisión Nacional de Valores, regidas por la ley n° 23.576; 7. Los intereses de acciones preferidas y de títulos, bonos y demás títulos valores emitidos o que se emitan en el futuro por la Nación, provincias y municipalidades; 8. Los intereses de préstamos para vivienda concedidos por el Fondo Nacional de la Vivienda y los correspondientes a préstamos para compra, construcción o mejoras de viviendas destinadas a casa-habitación, en este último caso cualquiera sea la condición del sujeto que lo otorgue.

10. El examen conjunto de todos los supuestos comprendidos en el ap. 16 del inc. h del art. 7, ley n° 23.349, muestra que las allí llamadas “colocaciones y prestaciones financieras” no se refieren, de forma exclusiva, a las realizadas a través de las entidades reguladas por la ley n° 21.526. Se consideran exentos los intereses que devenguen un conjunto de operaciones de diferente índole donde intervienen, según los casos, las instituciones regidas por la ley n° 21.526 (pto. 1); las entidades sujetas al control de la Superintendencia de Seguros de la Nación, las mutuales inscriptas y autorizadas por el Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual (pto. 3); las cooperativas y mutuales (pto. 4); las empresas en general (pto. 5); los diferentes niveles de gobierno (pto. 7), etcétera.

Por lo tanto, la lectura atenta de la ley muestra que el mencionado apartado 16 no se acota a “colocaciones y prestaciones financieras” en las cuales intervenga, de forma necesaria y exclusiva, una entidad regulada por la ley n° 21.526.

11. La consideración conjunta del apartado 16 también muestra, circunstancia lógica por tratarse del impuesto al valor agregado, que se declaran exentas una serie de operaciones o, en el lenguaje de la ley, una serie de “prestaciones y locaciones”. Es para circunscribir con exactitud una operación que, en algunos supuestos, se hace referencia a alguno de los sujetos que en ella intervienen. Así, en el punto 9 bajo examen, la ley se refiere a las provincias y municipios como “tomadores” de la operación declarada exenta, pero nada dice respecto al otro sujeto que interviene en la operación.

El aspecto objetivo en común de todas las operaciones declaradas exentas por la enumeración contenida en el ap. 16 es que ellas generan un interés. Y es que, en definitiva, son los intereses que se derivan de las operaciones allí expresadas los que se encuentran exentos del impuesto.

12. La exención dispuesta por el pto. 9 se refiere a los intereses que se generen como consecuencia de “prestamos u operaciones bancarias y financieras en general”.

Es indudable que la ley no vincula las operaciones declaradas exentas con un tipo particular de entidad, no sólo porque el texto nada dice, sino porque cuando el legislador pretendió acotar una operación así expresamente lo hizo. Tal el caso, por ejemplo, de los depósitos efectuados en entidades financieras reguladas por la ley n° 21.526 (pto. 1).

Más aún, en vez de tal especificación, la ley califica las operaciones allí consignadas con el predicado “en general”. Con ello pretende incluir todas las operaciones bancarias o financieras, con independencia de quién sea el sujeto que las realice, claro que siempre cuando el tomador sea un nivel de gobierno estatal en los términos de la ley.

13. Las resoluciones cuestionadas consideran que los intereses contenidos en los pagarés emitidos por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en oportunidad de celebrar contratos de novación o renegociación de deudas incluidos en la exención establecida por el pto. 9, ap. 16, inc. h del art. 7, ley n° 23.349.

Como fundamento, el Gobierno de la Ciudad sostiene que la toma de financiamiento no se ve circunscripta a los préstamos que acuerde con entidades financieras, ya que también concierta “arreglos con sus proveedores de tal manera de financiar sus deudas” (fs. 150 vuelta, autos principales).

Según se desprende de lo dicho, el Gobierno sólo considera exentos a los intereses que se devenguen como consecuencia de la refinanciación de una deuda. Resulta incontrovertible que, desde el punto de vista del deudor en el caso, el Gobierno de la Ciudad la refinanciación de una deuda es una operación de carácter financiera, pues pospone un pago en el tiempo y paga por ello un interés. Más allá de cuál sea el animus del acreedor, no puede dudarse del carácter financiero de la operación desde el punto de vista del deudor. Y es justamente ese sujeto el que ha considerado relevante la ley para especificar la exención, al referirse a las operaciones financieras en general cuando el tomador sea una provincia o municipio.

14. Es así que los intereses en discusión derivan de una operación que, desde un punto de vista material, actúa objetivamente como una operación financiera a los efectos de la ley del impuesto al valor agregado. No cabe duda que el vínculo originario entre el Gobierno de la Ciudad y el hoy amparista puede ser de otra índole (según refiere a fs. 41, un contrato de obra pública). Pero no son las contraprestaciones dinerarias objeto del contrato las aquí en cuestión, sino los intereses devengados como consecuencia de renegociar las deudas, cuyas características y modalidades son ajenas a esta controversia. En tanto los intereses se generen como consecuencia de una operación de financiamiento y el tomador sea la Ciudad de Buenos Aires, ellos se encuentran exentos. Es la presencia del interés el rasgo común a las “colocaciones y prestaciones” que se declaran exentas en el ap. 16, inc. h del art. 7, ley 23.349 y él es un rasgo no discutido de las operaciones a las que se refieren las resoluciónes atacadas.

También hay que tener en cuenta que en su escrito inicial el amparista nada dice sobre el contrato que hubo suscripto con el Gobierno de la Ciudad e, incluso, nada a su respecto es ofrecido como prueba (conf. punto VI. Prueba 1. Instrumental, fs. 29 vuelta y fs. 30, autos principales). Recién en su recurso de apelación se refiere en términos genéricos a “diferentes contratos de licitación y obras públicas” (fs. 346, autos principales) y vincula los intereses con “el diferimiento del pago del precio” (fs. 348, autos principales). Posteriormente, en su recurso de inconstitucionalidad, señala que la deuda del Gobierno “es producto de la contraprestación por las obras efectuadas por la empresa” (fs. 16).

Por sí solas, las meras afirmaciones antes indicadas de ninguna manera logran acreditar que los intereses contenidos en los pagarés, en vez de dar cuenta de una refinanciación de deudas, serían “en realidad” un simple componente de la contraprestación debida por el Gobierno en virtud de los términos originales de un contrato.

15. Por lo demás, el cuestionamiento que hace el amparista de las resoluciones del Gobierno de la Ciudad se sostiene en asimilar, sin mayores reflexiones, las “operaciones financieras en general”, con la actividad realizada por las entidades reguladas por la ley n° 21.526. Pero tal asimilación (sólo son operaciones financieras las realizadas por entidades financieras) no es una evidencia inmediata. Basta tener en cuenta que la mencionada ley n° 21.526 regula la actuación de “las personas o entidades ... que realicen intermediación habitual entre la oferta y la demanda de recursos financieros” (art. 1) y expresamente incluye a los bancos comerciales, de inversión, hipotecarios, a las compañías financieras, sociedades de ahorro y préstamo para la vivienda u otros inmuebles y a las cajas de crédito (art. 2). La ley, así, se refiere a sujetos que realizan una actividad habitual, no a operaciones calificadas de financieras. Es por ello que su art. 3 establece que “Las disposiciones de la presente ley podrán aplicarse a personas ... no comprendidas expresamente en ella, cuando a juicio del Banco Central de la República Argentina lo aconsejen el volumen de sus operaciones y razones de política monetaria y crediticia”.

16. Va de suyo que el Gobierno de la Ciudad, en virtud de la distribución constitucional de potestades entre los diferentes niveles de gobierno, nunca hubiera podido reglamentar una ley dictada por el Congreso de naturaleza federal, como es la ley n° 23.349 que establece el impuesto al valor agregado. Pero justamente, lejos de disponer una supuesta “reglamentación”, el Gobierno se limitó a aplicar una exención creada por la ley a su situación tributaria y en su carácter de consumidor final (“contribuyente legal de hecho” conf. José Luis Pérez de Ayala y Eusebio González, “Derecho Tributario”, t I, p. 216, Plaza Universitaria Ediciones, Salamanca, 1994 y Eusebio González y Ernesto Lejeune, “Derecho Tributario”, t I, p. 225, 2da. ed., Plaza Universitaria Ediciones, Salamanca, 2000 o “sujeto repercutido” conf. Luis María Cazorla Prieto, “Derecho Financiero y Tributario. Parte General”, p. 345, Aranzadi Editorial, Navarra, 2000, es decir, aquel que sin ser el sujeto pasivo de la relación jurídica tributaria, es el efectivamente incidido por los tributos indirectos de naturaleza trasladable).

Al considerar, de forma razonable, que ciertas operaciones por él realizadas se hallan exentas del impuesto, el Gobierno de la Ciudad fijó una serie de mecanismos, en esta causa en concreto no cuestionados, para recuperar las sumas de dinero abonadas de más y, según lo dicho, sin causa legal. Dicho comportamiento no tiene aptitud suficiente para transgredir el principio de reserva de ley en materia tributaria, a la vez que no se ha demostrado que él haya lesionado el derecho de propiedad, únicos agravios constitucionales alegados por el amparista.

17. Por las razones expuestas, corresponde rechazar la acción de amparo y el recurso de inconstitucionalidad deducidos, sin costas (art. 14, CCBA).

El Juez Julio B. J. Maier dijo:

1. El recurso de hecho fue interpuesto en tiempo y forma (art. 33, LPTSJ). La recurrente impugna la decisión del 23/03/01, que deniega su recurso de inconstitucionalidad, contra la que deduce esta queja: A pesar de cierta confusión introducida por la queja entre crítica de la decisión que rechaza el recurso de inconstitucionalidad y crítica de la sentencia que concluye la instancia de mérito, puede inducirse del escrito de fs. 28/48 que el recurrente sostiene que los motivos de injusticia que fundaron su recurso contra la sentencia de la Cámara Contravencional son de naturaleza constitucional: a su juicio, la sentencia de mérito vulnera las garantías constitucionales concernientes al derecho de propiedad, al principio de reserva legal y al principio de prelación de las normas.

Corresponde, entonces, considerar la existencia de una agravio constitucional.

2. Coincido con lo consignado en los párrafos segundo y tercero del punto 2. de los Fundamentos del voto de la mayoría.

3. Por lo contrario, no hallo lesión constitucional en la forma en que se construyeron las decisiones de primera y segunda instancia en la causa. En efecto, los respectivos tribunales más allá del acierto o error en la formulación material de sus argumentos coinciden en sostener que la acción de amparo, dado su carácter sumarísimo, no es la vía apta para resolver cuestiones susceptibles de mayor conocimiento y debate.

La existencia en ambos fallos de un argumento atinente a la “complejidad” o “dificultad” de la cuestión sustancial traída a juzgamiento, no constituye en modo alguno el único fundamento de las decisiones, sino que se trata de meras constataciones acerca de la posibilidad de que como en toda controversia se presenten, al menos, dos interpretaciones jurídicas aparentemente válidas, esto es, elaboradas racionalmente. Bien leídas ambas sentencias, las dos exhiben ese argumento sólo aparentemente, entre otros destinados a demostrar la ineptitud de la acción intentada para resolver para el caso los alcances de la reforma introducida por la ley n° 24.920, al art. 7°, inc. h), punto 16, apartado 9, de la ley de IVA (n° 23.349, t.o. 1997). De manera alguna las instancias ordinarias intervinientes se eximieron de fallar la causa so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes (cf. art. 15 Cód. Civil).

4. Nada predica acerca de la procedencia de la acción incoada el hecho de que la cuestión pueda o no ser considerada de puro derecho. El aspecto esencial a tratar en esta causa, con obligado carácter previo al conocimiento de la cuestión de fondo argüida por la accionante, consiste en si se está frente a actos u omisiones de autoridades públicas que en forma actual o inminente, lesionen, restrinjan, alteren o amenacen con arbitrariedad o ilegalidad manifiestas garantías reconocidas por las leyes que rigen en el orden local (cf. art. 14, CCBA, art. 43 C.N, y arts. 1°, 2°, incs. a) y d) de la ley de facto n° 16.986) el resaltado es propio.

Máxime ello es así, cuando todas las decisiones dictadas en la causa hacen mérito de la existencia de vías judiciales ordinarias aptas para hacer valer los derechos que aquí se aducen conculcados, circunstancia que no desconoce la misma accionante, toda vez que al incoar la acción de amparo advirtió al tribunal que interpondrá una demanda por cobro de pesos y daños y perjuicios contra el GCBA (fs. 22 de la causa 722/CC/00, agregada), derivada de la aplicación de los contenidos de las resoluciones nos. 4809/SHyF/98, 2687/SHyF/99 y 822/SHyF/00, y de una compensación efectuada por la autoridad pública a consecuencia de dichas resoluciones e incluida en las notificaciones cursadas a la actora.

5. En este punto cabe señalar que existe una circunstancia que hace al conocimiento de la causa y que no consta en ella, dado el carácter de la acción incoada (que no permite probar ampliamente los hechos): la propia recurrente, maguer la instancia en que formula su aseveración, ha reiterado que la deuda mantenida por el GCBA con ella no tiene naturaleza financiera (tópico que informa el contenido de la reforma de la ley de IVA ut supra señalado), sino que deriva de una obra pública y que la deuda, como tal, es consecuencia de un pago diferido en el tiempo que constituye la contraprestación que el GCBA se obligó al concertar el contrato (cf. fs. 17 y 41 de la causa del epígrafe). Tal cuestión sobre la que me pregunto avala la razón invocada para decidir por las sentencias impugnadas.

6. Finalmente, está claro que la recurrente cuestiona las conductas concretas adoptadas por el GCBA (intimaciones, cartas documentos, amenazas de iniciar acciones judiciales, compensación de acreencias con una presunta deuda causada) en el transcurso de un negocio jurídico, según una interpretación de la reforma introducida por la ley 24.920 al art. 7° de la ley federal de IVA, diversa a la concebida por la otra parte. Según se observa, entonces, el epicentro de la queja del amparista se trata tan sólo de la conducta asumida por una de las partes de un negocio jurídico (compensar aquello que cree se le debe con otro crédito de la parte contraria o demandar a la contraria para cobrar aquello que estima le debe) más allá de su acierto o desacierto en el trascurso de esa relación, conducta que determinará la respuesta de la parte contraria, con acceso amplio a la defensa eventual de los intereses que ella crea conculcados (por acción, según ya lo ha anticipado para el caso de la compensación, o por resistencia a la demanda, para el caso de que el GCBA cumpla con la amenaza de demandar). Estos comportamientos encontrados entre las partes de un negocio, públicas o privadas, suceden a menudo y son resueltos ordinariamente por los tribunales según acciones que las leyes de procedimiento regulan. Por lo demás, esos comportamientos, imputados al GCBA, como erróneos jurídicamente o contrarios a la ley, están basados en resoluciones del GCBA que han sido emitidas, aparentemente, sin vinculación ni resguardo de la relación contractual de base que relaciona a las partes, al punto de que en palabras de la accionante ello motivará la promoción de una acción por cobro de pesos y daños y perjuicios. Ello es, precisamente, aquello que decidieron los tribunales ordinarios en la causa. Como se observa, no existe, en definitiva, garantía alguna conculcada por los comportamientos del Estado local y, por tanto, su ilegitimidad no resulta manifiesta o evidente, menos aún desde los puntos de vista constitucionales examinados por la recurrente (principio de reserva tributario, derecho de defensa y principio de prelación de las normas).

7. En virtud de lo expuesto, y de conformidad con el dictamen fiscal (cf. fs. 56/59), corresponde rechazar el recurso.

Como resultado de la votación que antecede, y oído el Fiscal General Adjunto,

1°) Hacer lugar al recurso de queja.

2°) Hacer lugar parcialmente al recurso de inconstitucionalidad y revocar, en consecuencia, la sentencia de la Cámara, en los términos del punto 6 de los fundamentos que anteceden.

3°) Rechazar la acción de amparo y los restantes aspectos del recurso de inconstitucionalidad, en los términos del punto 17 de los fundamentos que anteceden.

4°) Mandar se registre, se notifique, se agregue el expediente de la queja a los autos principales y oportunamente se devuelva.