Vistas: las actuaciones indicadas en el epígrafe,

Resulta:

1. Los apoderados de la Asociación de Receptorías de Publicidad (A.R.P.) interpusieron “acción declarativa de invalidez del decreto N° 98/99 del Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (...) por vía de amparo o por la ordinaria, meramente declarativa de certeza...” (fs. 8 y vta.) en resguardo de los derechos de sus asociados a “la igualdad y equidad tributaria (art. 16 Const. Nac. Y 52 Const. Ciudad Aut.) derecho a la legalidad (art. 19 Const. Nac.) derechos de propiedad y de trabajo (art. 17 y 14 Const. Nac.)”. (fs. 8 vta. y 9)

Afirma que las receptorías están exentas del pago del impuesto sobre los ingresos brutos de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza Fiscal, situación que se ve desvirtuada en el decreto en cuestión permitiendo la intervención fiscalizadora y recaudadora sobre una actividad excluída del ámbito del tributo.

Conjuntamente con la demanda peticiona el dictado de una medida cautelar de no innovar (fs. 19/20).

2. Por Presidencia se requirió a la parte accionante que precise la vía que elige para la tramitación del proceso en atención a la diferente naturaleza de las acciones de amparo, meramente declarativa de certeza y de inconstitucionalidad (fs. 30). La actora definió la acción como de amparo (véase el escrito de fs. 33)

3. A fs. 35 el Ministerio Público contesta la vista conferida a fs. 34. El señor fiscal analiza las circunstancias institucionales que atraviesa la Ciudad de Buenos Aires y la jerarquía constitucional de la acción de amparo; indica finalmente que estas circunstancias son las que "han servido de base para que el fuero contravencional de la ciudad, declarara con anterioridad su competencia respecto de los recursos de amparo interpuestos contra la actuación de instituciones locales". Por ello entiende que "existe en el ámbito judicial una instancia legitimada para conocer en primera instancia de tales acciones" y que se debe remitir las actuaciones al juez contravencional que corresponda.

Fundamentos:

Los Dres. Guillermo A. Muñoz, José O. Casás y Ana María Conde dijeron:

1.- El accionante cuestiona, por vía de amparo, la conducta de la administración pública local (en particular la Dirección de Rentas) que llevó al dictado del decreto impugnado en cuanto define la función de las “receptorías” en forma tal que permite la actuación del Fisco sobre la actividad que desarrollan. La situación planteada se rige fundamentalmente por normas tributarias, cuya constitucionalidad es impugnada en el caso concreto a partir de su aplicación al accionante (fs. 9/17).

Como lo hemos expresado en nuestro voto en el caso "Perrone Héctor Alejandro c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo" (expte. N° 30/99 SAO, resolución del 22.04.99) ni por la materia ni por la vía elegida el Tribunal resulta competente en forma originaria para conocer en la acción, teniendo en cuenta las reglas de asignación de jurisdicción establecidas en el artículo 113 de la CCBA y los fallos precedentes en que el Tribunal ha establecido la naturaleza excepcional de su competencia, sólo modificable por una reforma constitucional, indisponible -por ende- para el legislador y los jueces (in re: “Pinedo Federico y otros c/ Ciudad de Bs. As. s/ amparo”, expte. n° 8/99 SAO, resolución del 18.02.99 y “Gorbato Viviana s/ Cuestión de Competencia”, expte n° 12/99, resolución del 08.03.99).

2.- De acuerdo con el art. 5° de la ley 24.588 continúan vigentes en el ámbito local las leyes y ordenanzas que regían hasta el momento del dictado de la Constitución, mientras no sean derogadas o modificadas por las autoridades nacionales o locales, según corresponda. Entre esas normas se encuentran:

a) la ley 16.986 que expresamente prevé que deben respetarse en los procesos de amparo las reglas de competencia en razón de la materia (art. 4°, segundo párrafo), y

b) la ley 19.987 (dictada por el Congreso de la Nación como legislatura local) que asigna competencia para el control judicial del obrar administrativo a la justicia nacional en lo civil (art. 97); situación ésta especialmente considerada por el art. 8° primer párrafo de la ley 24588.

Está fuera de discusión que la determinación de los órganos judiciales competentes para intervenir en los juicios de amparo contra actos de la autoridad local, corresponde a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. En realidad, tal sustitución ya fue efectuada con el dictado de la ley 7, aunque aún no es operativa por la falta de integración del fuero contencioso administrativo y fiscal.

3.- Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma vigente conducente a resolver el caso sin la previa declaración de inconstitucionalidad, ya que la sentencia que prescindiera de tal declaración y desaplicase el derecho vigente queda descalificada por arbitraria.

Por las razones expresadas en la sentencia dictada en el caso “Pinedo” ya citado, no se advierte la inconstitucionalidad -por afectación de la autonomía local- de las leyes 16.986 y 19.987 en cuanto fijan la competencia de la justicia nacional ordinaria para conocer en procesos de amparo contra autoridades locales. Por otra parte, tal declaración no ha sido peticionada.

4.- El art. 14 de la Constitución de la Ciudad creó la acción de amparo con -entre otras- las siguientes características: se trata de una acción rápida y expedita y el procedimiento no debe establecer formalidades procesales que obstaculicen su operatividad.

La asignación de competencia en razón de la materia no puede considerarse, en principio, una formalidad procesal obstativa de su operatividad. Sin embargo, la falta de integración de los juzgados contencioso administrativos locales y la confusión sobre el tribunal competente que ella genera, puede operar -en los hechos- como una formalidad procesal perturbadora de la finalidad básica perseguida por el art. 14 de la CCBA: esto es, crear una acción expedita y rápida de amparo.

Aunque la Constitución de la Ciudad no siguió la línea normativa fijada en otras constituciones provinciales (Buenos Aires, art. 20.2; Río Negro, art. 43; Salta, art. 87, entre otras) que otorgan el derecho a presentar el juicio de amparo ante cualquier juez, con prescindencia de su competencia en razón de la materia, la situación descripta en el considerando anterior justifica que la incompetencia material de los jueces contravencionales no sea un óbice para su intervención en este tipo de procesos cuando les sea expresamente requerida y hasta tanto se integre el fuero local competente.

5.- Consecuentemente, el accionante cuenta con la posibilidad de acudir reclamando la tutela judicial por la vía del amparo ante la Justicia Nacional en lo Civil o ante los magistrados del único fuero ordinario parcialmente integrado del Poder Judicial de la Ciudad.

La solución que se propicia difiere de la aconsejada por el Señor Fiscal en su dictamen de fs. 35, en el sentido de remitir sin más trámite estas actuaciones al señor juez contravencional en turno.

En realidad, los principios invocados por el Sr. Fiscal para justificar esa solución no resultan aplicables al caso por las siguientes razones:

a) la mayor o menor amplitud del ámbito de sujetos legitimados para iniciar la acción de amparo es cuestión totalmente ajena a la de la competencia de los jueces para examinarla;

b) el actor no requirió la intervención de los magistrados que integran la justicia contravencional, por lo cual no puede ser compelido por este Tribunal a que así lo haga, máxime en el marco de un proceso en el cual la ley prohibe al interesado articular cuestiones de competencia.

Con la finalidad de evitar mayores dilaciones, corresponde notificar al accionante de lo aquí resuelto e intimarlo a manifestar en el plazo de cinco (5) días a qué tribunal pretende le sea remitida esta demanda haciéndole saber que, en caso de silencio, serán giradas al juez contravencional en turno.

6.- Sobre la medida cautelar impetrada procede que sea resuelta por el magistrado competente, ya que no resulta posible el dictado de dicha medida por los por los jueces que carezcan de aptitud jurisdiccional en razón de la materia.

Los Dres. Alicia E. C. Ruiz y Julio B. J. Maier dijeron:

1.- Como lo hemos sostenido al emitir nuestro voto en el caso “Perrone” ya citado, la instalación plena de los poderes constituidos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires supone un proceso complejo de concreciones sucesivas, que comprende al Poder Judicial local, cuya organización aún no concluyó, tal como lo señalara el Tribunal Superior in re "Pinedo y otros c/ Ciudad de Buenos Aires s/amparo", (expte. N° 8/99SAO, resolución del 10/02/99).

En el actual estadio, resulta obvio que los recursos jurisdiccionales son incipientes e incompletos. Sin embargo, la jurisdicción, estructura básica de la autonomía porteña, no es sólo un poder concedido por el constituyente federal en el año 1994. Es también un deber que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires impone a las autoridades del estado local.

De lo que se trata, entonces, es de asumir, por un lado el inevitable déficit que toda etapa fundacional temporalmente impone y, por otro, la necesidad de responder a la prestación de tutela jurídica efectiva con las instituciones ya constituidas y sin esperas burocráticas.

2. En el marco de la actual situación institucional, corresponde atender, en forma prioritaria, los procesos urgentes, a través de los cuales

se insta la actividad jurisdiccional directamente en el ámbito local, por vía del amparo dirigido contra actos de autoridades o instituciones de la Ciudad y aún cuando los tribunales competentes por la materia específica, todavía no se hallan instalados.

El voto entiende que esta solución es excepcional y transitoria, limitada en el tiempo y en sus alcances. Sólo aquellas acciones de amparo a las que se hace referencia en el apartado anterior y que no tengan radicación previa en otra jurisdicción, deben encontrar recepción inmediata en la justicia de la Ciudad, pese a que no se están constituidos los tribunales con competencia específica por la materia y el grado.

La existencia, en tanto, de órganos jurisdiccionales imparciales e independientes garantiza suficientemente, para la vía del amparo, la satisfacción de tutela jurídica efectiva, aún cuando no correspondan al fuero específico. De otro modo, la cuestión quedaría sometida a formalidades procesales, con lo que se afectaría la operatividad de una garantía constitucional (conf. art. 14, CCBA) y el mandato expreso, emanado tanto del constituyente federal como del constituyente local (conf. art. 6, CCBA y art. 129 CN). La interpretación señalada satisface, con armonía, el cambio de competencias, mantiene el principio de lealtad federal y preserva la autonomía de la Ciudad (art.6 de la CCBA ).

3.- Sin embargo, esta conclusión no habilita al Tribunal Superior a entender de manera directa en la acción intentada, cuando existen en el ámbito local otras instancias jurisdiccionales. En las actuales condiciones la mejor opción para casos urgentes, como el que diera origen a este proceso, que no hubieran sido iniciados en otra jurisdicción y que aspiren a la tutela jurisdiccional por la vía del amparo contra la actuación de instituciones locales, consiste en su radicación por ante el fuero contravencional de la Ciudad.

En primer término, se preserva la competencia originaria de este Tribunal, la cual está expresamente determinada en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y que sólo una reforma constitucional podría aumentar, modificar o reformar, porque la configuración de esta competencia trasciende las potestades del legislador y de los jueces ( in re “Pinedo y otros c/ Ciudad de Buenos Aires). En segundo lugar, se reconoce - como lo subraya el Ministerio Público a fs.39vta.- que existe en el ámbito local “... una instancia legitimada para conocer en primera instancia en tales acciones...”. Por fin se avanza en el mismo sentido que adoptara, en otras situaciones similares, el propio fuero contravencional al declararse competente respecto de los amparos que se interpusieron ante él.

Así, pues, aparece como racional la solución que propone el Ministerio Público, ya que, por lo demás, la acción de amparo, pese a que admite su asimilación a un fuero específico (para el caso, el contencioso administrativo por dirigirse contra un acto de la administración) no pertenece, en verdad, a materia específica alguna: el que reclama amparo de la justicia sólo se dirige contra un acto que interfiere una de las libertades concedidas por la ley fundamental a las personas (locomotiva, de trabajar o ejercer industria lícita, etc.) para remover esos efectos o impedirlos; reclama el imperio de una regla de la parte dogmática de la Constitución, frente a un acto -normalmente de autoridad- que impide o limita sin derecho su vigencia. Por supuesto, resulta también racional que los jueces del Estado autor -por intermedio de sus funcionarios- del acto que representa la injerencia tachada por arbitraria, sean aquellos que diriman la cuestión. Contra esta solución sólo es posible oponer, como lo hizo el fallo de este Tribunal múltiplemente citado, en un estadio de transformación estatal como el que representa la reforma constitucional de 1994 con la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, el principio del juez natural (C.N, 18) en su vertiente que alude a la teoría de la perpetuatio jurisdiccionis.

4.- Dado, pues, que este Tribunal no es competente para conocer originariamente en esta causa, y por las demás razones que se expusieran arriba, corresponde ordenar su remisión al fuero contravencional, como lo pide el Ministerio Público. Sin embargo parece prudente que quien reclama el amparo exprese su voluntad acerca del tribunal ante el cual pretende litigar, una vez clausurada la competencia del Tribunal Superior de Justicia, en instancia originaria.

5.- En cuanto a la medida cautelar solicitada, será de conocimiento del juez que entienda sobre la pretensión principal pues la incompetencia del Tribunal Superior, en este caso, resulta taxativa tanto como para las cuestiones principales como accesorias.

Por ello,

1° - Declarar la incompetencia del Tribunal Superior de Justicia para conocer de manera originaria en este proceso.

2°.- Notificar al accionante e intimarlo a manifestar en el plazo de cinco (5) días a que tribunal pretende le sea remitida esta demanda haciéndole saber que, en caso de silencio, serán giradas al juez contravencional en turno.

3°.- Notificar al Ministerio Público.

4°.- Mandar se registre y cumpla.